台灣「產業與民生管治雙軌制」之政府架構重組研究：從民主協商到專業治理的體制轉型

李淑蓮╱北美智權報 編輯部

在21世紀全球化、地緣政治變動與數位轉型的三重壓力下，傳統代議制政府面臨著前所未有的決策挑戰。台灣作為高度依賴外貿出口且社會福利需求快速擴張的成熟經濟體，長期以來深陷於「經濟成長」與「分配正義」的零和賽局中。現行的單軌制治理模式，即由立法院統一審議性質迥異的產業、勞動與民生法案，往往導致專業的產業戰略被捲入短期的政黨政治動員，或是使迫切的民生需求在預算角力中被犧牲。

在全球化地緣政治變局、數位轉型壓力以及後工業社會轉型等多重挑戰交織下，台灣既有的行政架構展現出某種「發展型國家」模式的疲態。長期以來，台灣的產業政策與民生福利政策雖然在各自的官僚體系內運作，卻因權責分散、民意代表性失衡以及專業決策受政治干擾，導致國家資源配置效率與社會正義之間的張力日益擴大。筆者企圖研究並建構一套全新的「產業與民生管治雙軌制」政府架構，主張在中央政府層級設立兩個獨立但協調的管治單位，以解決現行體制下產業政策碎片化、立法院功能缺位以及地方參與不足等結構性困境[1]。

台灣當前管治模式的結構性危機與改革契機

產業政策碎片化與立法院的功能缺位

當前台灣的產業治理權力散落在行政院下轄的各個部會中，雖然經濟部扮演核心角色，但隨著技術跨域發展，數位發展部、國家科學及技術委員會乃至於環境部等機關，皆在不同維度上介入產業決策。這種「碎片化管治」導致政策連貫性不足，且在資源分配上往往向特定的資方或既得利益群體傾斜。更為嚴峻的是，台灣立法院目前缺乏專門的「產業委員會」，導致立法權對產業政策的監督流於形式，或僅能針對零星的補助預算進行審查，無法在宏觀層面提供具備民意基礎的戰略指導。

現有的「五加二」創新產業計畫或「六大核心戰略產業」雖由行政機關主導，但在制定過程中，勞方與消費者的參與度極低。這種由上而下的決策模式在民主化成熟的台灣社會中，正逐漸面臨合法性挑戰。行政機關頻繁動用特別預算來應對地緣政治風險，如「加強韌性經濟社會發展特別條例」，雖展現了應變的靈活性，卻也凸顯出常態性管治架構在應對結構性經濟變革時的遲滯。

民生管治與專業主義的衝突

在民生事務方面，衛生福利、環境保護與社會安全等領域，往往受到選舉週期的強烈干擾[2]。現行的行政架構下，民生官員常需在短期選票壓力與長期專業規劃之間進行妥協。這種「政治化治理」導致公共政策缺乏科學預見性，特別是在健保永續、長照規劃以及環境稅制等高度專業化的議題上，專業聲音常被政治修辭淹沒[3]。

產業管治單位：三足鼎立的民主重構

全面民選的法理基礎與制度設計

本研究之架構的核心建議在於將「產業管治」提升至一個具備獨立民意授權的位階。產業管治單位應實行全面民選，包括最高首長的直選。此一設想基於「經濟民主」的核心理念：既然產業決策深刻影響國民的生計與勞動環境，則決策者應直接對受影響的「產業公民」負責[4]。

不同於傳統的區域代表或功能代表，產業管治單位的選舉制度設計旨在解決代表性不均的問題。筆者主張由「產業代表」、「勞方代表」與「消費者代表」三方組成對等的管治核心。這種三足鼎立 （Tripartism）的模式，源於20世紀初期的三方合作主義，其初衷是透過資方、勞方與政府的協作來達成社會和平[5]。然而，本架構更進一步，將「消費者」納入核心決策圈，並將其運作置於普選的民主基礎之上，以排除威權色彩的國家組合主義陷阱[6]。

排除香港模式的教訓與對策

在設計選舉機制時，必須徹底排除如香港「功能界別」模式的非代表性陷阱。香港模式被廣泛批評為「小圈子利益輸送」，其核心問題在於選民基礎狹窄、以法人團體為單位而非個人，以及缺乏實質的競爭[7]。

下表對比了香港功能界別模式與本研究所提之「台灣產業管治民選模式」的結構性差異：

表1. 香港功能界別模式與本「台灣產業管治民選模式」結構性差異；整理製表：北美智權報 / 李淑蓮

產業、勞方與消費者三方權力運作機制

在產業管治單位內部，三方代表的決策邏輯各異，卻透過制度化的「協商協調」（Negotiated Coordination）達成共識[8]。

1. (1) 產業代表（資本與技術）：負責提出技術藍圖、研發方向與國際競爭力分析。其權力來自於投資貢獻與市場洞察，目標在於追求創新的動態效率。
2. (2) 勞方代表（勞動與技能）：負責確保技術進步不以犧牲勞工權利為代價。其職能涵蓋集體談判、職能轉換輔導以及勞動環境的民主化監督。
3. (3) 消費者代表（市場與公義）：負責監控產業壟斷、確保價格公平性以及推動永續消費導向。其權力基礎在於廣大的末端使用者，是防止產業政策與民意脫節的重要緩衝。

這種三方結構能有效解決「股東優先主義」帶來的短期獲利壓力，將企業的利害關係人（Stakeholders）權利從單純的口號轉變為具備法律強制力的管治參與。

民生管治單位：專業主義下的治理韌性

專業人士組成的法理與效能

相對於產業管治的動態利益協商，民生管治（Livelihood Governance）更強調「公共財」的穩定供給與跨世代的正義。民生管治單位應由具備高度學術與專業背景的人士組成，其範圍涵蓋衛生醫藥、環境科學、城市規劃、社會工作以及金融監理[9]。

民生管治單位的「非民選」性質並不意味著其缺乏民主正當性。相反，它採用的是「受託人模型」（Trustee Model），行政官員作為公眾利益的受託人，依據專業判斷行事，而非隨短期民意起舞[10]。這種設計是為了對抗「民粹式決策」對長期公共建設的損害。例如，在電力費率的制定或健保藥價的審核上，專業人士組成的委員會能更客觀地評估成本、收益與環境衝擊，而非僅考慮選票考量[11]。

專業管治的公眾參與：協同管理模式

專業治理不等於黑箱治理。民生管治單位應引入「專業協同管治」（Professional Shared Governance）模式。借鑒護理專業管治的案例，專業人員在決策過程中必須與「服務對象」（民眾消費方）進行深度對話。

民生管治單位在制定政策時，應遵守以下幾項原則以確保透明度：

1. (1) 積極聆聽：建立與社群的常態化溝通渠道 。
2. (2) 創造性衝突管理：處理不同民生需求間的資源排擠。
3. (3) 專業調解：在技術可行性與民眾感受間尋找平衡。
4. (4) 公共對話：將艱澀的專業知識轉化為公眾可理解的論述。
5. (5) 科學實證：所有政策提案必須基於透明的數據分析。

下表呈現了民生管治單位的主要專業範疇及其管治重點：

表２. 民生管治單位的主要專業範疇及其管治重點；整理製表：北美智權報 / 李淑蓮

產業與民生之協作：雙軌制的垂直與水平整合

地方縣市參與：中央與地方的權力均權

在「雙軌制」架構下，產業管治單位必須顯著強化「地方參與」。台灣目前的《地方制度法》雖然保障了縣市的自治權，但在核心產業政策的決策圈中，地方政府往往只是「執行者」而非「參與者」[12]。

新架構主張，產業管治單位的決策大會應預留固定比例的席位給地方政府選派的產業專員。這種設計能解決「國土規劃與產業發展脫節」的宿疾。例如，當中央推動「智慧機械」或「綠能產業」時，地方代表能及時反應在地土地利用、供水負擔與在地勞動力結構的限制。地方的「自治條例」可作為產業政策與在地民生銜接的橋樑，確保產業發展的紅利能實質回流至地方基礎建設。

跨軌會商機制：處理利益交集議題

產業發展與民生穩定並非總是和諧一致。電力供給、水資源分配以及土地變更，皆是典型的「利益交集議題」。為此，雙軌制架構必須設立「國家發展會商小組」，由產業管治單位的民選代表與民生管治單位的專業人士各半組成。

這種會商機制不採取簡單的多數決，而是採用「民主計劃」（Democratic Planning）的邏輯。當產業單位要求增加工業供水時，民生單位必須提出民生用水安全與生態流量的專業報告。雙方必須在公開的協商平台上，針對「影子價格」與社會成本進行辯論，並最終向立法院報告，由立法院行使最終的政治決斷[13]。

制度執行路徑：法律框架與財政改革

產業政策的法制重整

為了落實雙軌制，首要任務是修訂《行政院組織法》與《產業創新條例》。目前《產業創新條例》雖然賦予政府補貼與租稅優惠的權力，但缺乏民主問責的結構。

筆者建議未來應建立以下法律機制：

1. (1) 產業管治基本法：明確界定三足鼎立代表的產生方式、任期與職權。
2. (2) 投資審查民主化：對於涉及核心技術外移或大型開發案，必須經過產業管治單位的民選委員會審核 。
3. (3) 產業影響預算制度：所有產業補貼必須同步列出對消費者物價與勞工薪資的影響評估 。

預算體系的雙軌化

財政資源的分配應與管治權力對應。產業管治單位的經費來源應更多依賴「產業規費」與「特定產業發展基金」，體現「使用者付費」與「受益者承擔」的原則 。而民生管治單位則應由一般稅收支應，確保其能公平地提供普惠性的公共服務。

在應對如地緣政治帶來的通膨壓力時，雙軌制能展現出更強的韌性。產業管治單位能針對受衝擊的供應鏈進行技術升級補貼，而民生管治單位則透過社會救助基金（如勞保、健保撥補）來穩定民生物價，而非像現在這樣在不同部會間進行繁瑣的預算爭奪。

技術細節與法理補強

在落實產業管治的過程中，「從業人員加權投票制」將是確保治理公平性的核心技術細節。為了避免投票權被大股東或巨型企業壟斷，制度設計應落實「知識民主」：每一位基層從業勞工擁有一票的基本權重，而具備高度研發經驗的人員可獲得 1.5 票的加權，企業法人的票數則根據其勞工人數與產值貢獻進行加成並設定嚴格的上限。這種設計能確保選出的委員會成員真正掌握一線技術動態，而非僅代表資本利益。

針對 2024 年發生的預算凍結爭議，雙軌制下的「預算二元化」將引入「專業保障基準」的法律防線 。產業預算的審查將不再依賴政黨的政治觀感，而是必須通過外部專家委員會的技術評估。若立法院欲凍結或刪減特定的技術研發預算，審議者必須在法律上提出具備同等科學邏輯的「替代技術路徑」或「成本效益分析」，否則該預算將在審議期限屆滿後自動生效。這種機制將使國家的長期產業研發與人才培育預算能免受短期政爭的干擾，為台灣的未來競爭力提供穩定的制度保障。

深度解析：為什麼「全面民選」與「專業治理」能互補？

從行政霸權到參與式民主的演進

傳統的官僚體制往往陷入「技術官僚的傲慢」或「政治任命的庸俗」。雙軌制架構將「政治權力」與「專業權力」進行了清晰的物理分割。產業單位的「全面民選」解決了政治正當性問題，讓利害關係人能直接決定產業方向；民生單位的「專業治理」則守護了科學底線，防止民粹政治對公共財的侵蝕 。

這種分權模式實質上是在解決憲政上的「代表性赤字」。當前的代議制（立法院）難以處理專業度極高且利益衝突複雜的產業議題。透過在行政體系內部植入「民選軌道」，我們實際上是在行政權的運作中引入了「競爭性的審議機制」 。

社會契約的重塑

三足鼎立模式不僅是權力分配，更是一場「社會契約」的重塑。勞方不再僅是政策的被動接受者，消費者也不再只是市場的沈默者。這種模式鼓勵「產業公民感」的養成，讓國民意識到自己的生計與國家的產業布局密不可分 。這對於處於轉型關鍵期的台灣而言，是凝聚國民共識、對抗外部地緣政治壓力的核心力量。

結論與政策建議

台灣建立「產業與民生管治雙軌制」不僅是行政組織的重整，更是民主體制的深層演進。本研究提出的架構，旨在跳脫傳統行政部會的官僚僵化，轉向一套具備高度韌性、民主參與及專業素養的管治體系。

本研究核心建議總結：

1. 結構重組：將現有行政院各部會職能重劃，分別歸入「產業管治」與「民生管治」兩大支柱，並在立法院增設對應之「產業管治委員會」。
2. 民主授權：產業管治單位首長及三方代表實行普選，落實「三足鼎立」的制衡結構，嚴格禁止法人代理人投票，確保真實民意的呈現 。
3. 專業保障：民生管治單位應實行任期制與專家自治，首長須具備法定專業資歷，並向公眾負責，建立透明的績效監測體系 。
4. 區域統合：建立縣市參與產業政策的法定機制，打破「臺北觀點」的產業單一性，實現均衡發展 。

透過這一套雙軌制度，台灣將能有效緩解產業政策與社會民生的脫節現象，並在全球化的洪流中，建立起一套既能追求卓越技術發展、又能守護國民安定生活的「台灣模式」。

備註：
[1] Executive Yuan’s call to action:“Industrial Upgrading and Transformation Action Plan”, STLi, 2015/02
[2] The Public Trust: Administrative Legitimacy and Democratic Lawmaking, Katharine Jackson, University of Cincinnati College of Law, 2023
[3] Democracy and the Abuses of Our Ruling Elites, Heritage Foundation, Jun 27, 2024
[4] Extending Democracy to Corporate Governance and Beyond, Vanderbilt University Law School, 2021
[5] Tripartism, American Style: The Past and Future of Sectoral Policy, American Affairs Foundation Inc, Spring 2020
[6] Corporatism, ECPS, Last Viewed: 2026/04/30
[7]功能界別，維基百科，最後瀏覽日：2026/4/30
[8] A brief sketch of three models of democratic economic planning, RESEARCH CENTER ON SOCIAL INNOVATION AND
TRANSFORMATION, April 2021
[9] 同註2
[10] 同註2
[11] 同註3
[12] 地方自治與直轄市立法 —以兩岸土地使用管制為例, 李福隆, 高雄市立空中大學, 2013年9月
[13] How can Economic Regulation Be Made More Democratic?, PROMARKET, October 6, 2025

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