治理失能與制度重構：導入「產業政府」雙軌管治模式翻轉台灣高等教育缺額危機

李淑蓮╱北美智權報 編輯部

台灣高等教育體制在2026年（115學年度）大學分發入學放榜中，呈現出表面數據調控緩和與深層結構失衡並存的複雜局面。根據大學考試入學分發委員會統計，該年度分發入學總招生名額為32,494名，最終錄取32,257人，整體錄取率達到97.54%，創下近4年來的新高紀錄。在招生缺額層面，全台大專院校分發缺額急劇下降至603個，相較於前一年度的1,220個大幅縮減50.57%，降至近6年來的歷史最低點。然而，此種缺額數據的驟減，本質上源於各入學管道回流名額的減少（回流12,032人，年減5.61%）以及各校主動調降核定招生總額（核定名額20,462人，年減172人）等供需人工調控手段，而非高等教育品質與市場吸引力的根本提升。

2026年台灣高等教育招生缺額困境與體制失能剖析

儘管整體缺額創下新低，全台仍有16所大學（包含4所國立大學與12所私立大學）、共計100個系組面臨招生不滿的窘境。招生缺額現象已不再僅限於邊陲私校，而是進一步擴散至公立體系與頂尖學府。在缺額絕對人數方面，中國文化大學以77人居首，國立金門大學（76人）、南華大學（75人）、大葉大學（68人）及國立東華大學（54人）分居二至五名。若觀察全管道缺額率，玄奘大學高達20.00%，大葉大學（12.10%）與國立金門大學（10.31%）亦面臨雙位數衝擊。更值得關注的是，即使在繁星推薦與分發入學階段，包含台灣大學（17個缺額）、陽明交通大學（13個缺額）、清華大學（4個缺額）與成功大學（3個缺額）在內的頂尖大學亦出現結構性缺額，顯示高等教育的校系吸引力正面臨全盤洗牌。

  表1.  2026年（115學年度）大學分發入學缺額人數較多的學校及原因分析；整理製表：北美智權報 / 李淑蓮

深層因果分析顯示，招生缺額困境背後隱含著「政策干預扭曲市場」與「高教供給與產業需求嚴重脫節」的雙重失能。首先，政府近年推行的大幅補助私立大學學雜費政策，雖旨在一展教育平權，卻在客觀上消弭了偏鄉國立大學原本具備的「低學費」競爭護城河。在學費差距拉近後，學生傾向選擇生活機能與就業機會較佳的都會型私立大學，導致國立東華大學、國立台東大學、國立嘉義大學及國立金門大學等偏鄉國立大學的招生動能放緩，面臨嚴峻的區域競爭劣勢。

其次，考生行為模式已展現出高度理性，升學趨勢明確轉向「選系不選校」。相關調查數據表明，選擇具就業前景科系之畢業生平均薪資可提升32%，且後悔率顯著降低。在此趨勢下，數理化、工程與人工智慧（AI）相關學群錄取率達100%，而遊憩運動學群（錄取率92.44%）與藝術學群（錄取率92.77%）則成為缺額重災區。這反映出傳統高教行政體制無法因應產業技術爆發與人才需求結構轉變，大學內部由於教授終身聘任制與僵化的系所調整機制，無法及時汰換過時課程，終致陷入「畢業即失業、產業無人可用、大學招不到人」的結構性困境。

「產業政府」雙軌管治模式之核心理論與高教轉型契機

面對高等教育供給體制的結構性失能，筆者在《北美智權報 410期》探討2026年中聯油品食安風暴時提出的「產業政府」（Industrial Government）雙軌管治理論，為高教重構提供了突破性的制度轉型框架。

傳統政府治理在面對高度複雜且動態變化的專業領域時，往往陷入「官僚文官主導、行政權責推諉、決策高度政治化」的雙重困境。食安治理中的中央與地方割裂、宣示性重罰與事後修法，完全對應了高教治理中教育部過度管制、政治議題干預學術、以及無效補助落後校系的制度癱瘓。

「產業政府」的核心精神在於承認現代高度動態的專業領域（如AI、半導體、生物醫療及新興高科技）已具備高度知識不對稱性，傳統「文官主導、單軌法規、學術自主包裝」的行政體制已失去治理效能。導入「產業政府」模式重構高等教育，並非否定大學的學術探究價值，而是透過「雙軌隔離」與「專業主導」的制度設計，將高教人才培育的核心決策權轉移至產業專業人士手中。

傳統高等教育治理採用單軌制行政架構，由教育部與大學行政官僚主導，制定標準化的學術課程大綱，最終導致畢業生能力與市場嚴重脫節。相較之下，「產業政府」雙軌管治模式將高教體制明確劃分為兩大平行軌道：一軌為傳統學術與通識教育軌，保留給基礎科學、人文哲學與公民福祉學科，維持學術自主；另一軌為獨立的產業教育管治軌，專注於市場高需求之專業學門，由產業界組成的治理委員會全面主導課程大綱、師資聘任與資源分配，並搭配預算二元化機制，確保教育輸出與產業趨勢實時對接。

「產業政府」雙軌管治模式應用於高等教育轉型時，其四大核心運作機制如下：

• 雙軌隔離與功能聚焦：將高等教育體制劃分為兩條獨立運作的軌道。在產業教育管治軌中，針對高度對接產業市場的專業學門（如半導體、資訊科技、AI工程、金融科技、智慧製造、醫療科技等），將其課程大綱制定、師資聘任資格、學位授予標準與招生名額核定，完全交由專設的「產業教育管治委員會」獨立主導。此軌道切斷行政官僚與政治意識形態干擾，確保教育內容隨市場技術實時迭代。而在傳統學術與通識教育軌中，保留傳統大學法架構，專注於基礎科學研究、人文純文學、哲學及公共福祉相關學科，維持學術自主與探究空間。
• 三足鼎立民選改良共治結構：翻轉傳統由「學術行政官僚與純學術教授」壟斷的大學教評會與校務會議決策體系，建立由「產業領袖與技術專家」、「實務界與勞方代表」及「學生與消費市場代表」共同組成的三足鼎立治理核心。產業代表掌握學門設立與淘汰之實質話語權，確保人才培育緊扣實務需求。
• 預算二元化與資本隔離：建立獨立於政府公務預算之外的「產業培育專項基金」。產業管治軌之運作資金由產業直接注入（提供高階設備、算力中心、研究經費）與國發基金配對組成。資金分配權由產業治理委員會依據「人才產出質量與產業對接率」進行動態績效核撥，杜絕傳統高教「按校均分」或「政治綁樁」的資源浪費。
• 兩級授權與區域均權：打破教育部層層審查的僵化體制，賦予區域大學與在地產業聚落（如竹科、南科、中科及各工業園區）直接對接的獨立法定彈性。區域大學可根據在地產業需求，實時調整系組成立與教學模組，無須經由長達數年的教育部行政審批。

從體制內漸進改革到產業主導：現行高教轉型之制度瓶頸

現行台灣高教體系並非未察覺產業對接的重要性，諸如台北大學推動的「AI種子教師計畫」與全校性課程盤點，試圖在傳統體制內透過「減授時數」（如次學期減授8至10小時）來鼓勵非理工學院教師開發「X+AI」跨域課程（如Legal AI、AI Finance等）。然而，此種「體制內漸進式改革」存在根本性的本質缺陷：其運作邏輯仍是「讓學術體系內的傳統教授去學習產業知識」，而非「讓掌握最新技術的產業專業人士直接主導教學」。在技術演化呈指數級暴增的時代，學者研究與教材更新速度註定無法趕上市場實務。

另一方面，政府雖於2021年推動《國家重點領域產學合作及人才培育創新條例》（簡稱《產學創新條例》），試圖透過放寬組織、人事、財務及採購限制，允許頂尖國立大學與企業合作設立「國家重點領域研究學院」。截至目前，已核定11校12個研究學院（如半導體、AI、金融等學院），吸引超過140家企業投入逾11億元資金。然而，從「產業政府」的治理高度審視，《產學創新條例》仍存在嚴重的制度侷限：

第一，適用範圍高度封閉與菁英化。《產學創新條例》僅限於極少數頂尖國立大學之碩博士班研究學院，將廣大面臨招生缺額危機的私立大學與區域型國立大學排除在外，無法解決整體高教普及性教育的供需失衡。

第二，組織治理架構依然受到學術行政體系雙重牽制。研究學院雖設有管理會與監督會，但內部政府代表、校務會議授權與傳統大學法規的殘存約束，使產業代表在課程設計與師資進用上仍須面對傳統學術委員會的角力，未能實現完全的「產業主導」。

第三，專任師資資格限制與法規障礙。依據《大學法》、《教師法》及《專任教師資格審查辦法》，未具備博士學位或學術論文發表紀錄的產業頂尖實戰專家（如資深AI架構師、晶片設計總監），極難取得大學專任教授資格。學校聘用兼任教師亦受限於本職機關同意、鐘點費上限及繁瑣的審查程序，嚴重阻礙產業實戰人才進入課堂。

表2.  傳統高等教育治理模式、現行《產學創新條例》框架與   「產業政府」雙軌管治模式不同治理維度整理；整理製表：北美智權報 / 李淑蓮

「產業政府」導入高等教育之三大核心實施路徑

要將「產業政府」概念落地於高等教育，提升高教效益並根本性降低招生缺額，必須從「課程」、「資源」與「師資」三大實施路徑進行徹底的制度重構：

路徑一：課程動態更新與職能標準產業化

傳統大學課程修訂機制須歷經系、院、校三級課程委員會審查，再報主管機關備查，過程歷時數月乃至數年，導致學校教學嚴重落後於技術現狀。在「產業政府」模式下，專業學門之人才需求標準完全由產業界制定。

以AI人才培育為例，產業急需的並非僅是少數能開發底層基礎模型的「AI科學家」（L4），而是高達九成以上能將AI應用於實際產業流程的「T型AI問題解決者」（T-shaped AI Problem Solver）。產業教育管治軌將直接制定「產業AI人才四層架構」標準，要求大學快速導入跨域整合課程：

• 頂層（L4）為「AI科學家與架構師」，專注於基礎模型與演算法開發，由少數頂尖研究型大學承擔。
• 高層（L3）為「AI工程師」，專注於大語言模型、視覺語言模型、檢索增強生成（RAG）、Agent開發與MLOps系統整合。
• 中層（L2，市場需求量最大）為「AI領域專業人才」，核心在於將專業知識與AI能力結合，如法律AI、金融AI、智慧製造、醫療AI及AI公共治理。
• 基層（L1）為「AI高階使用者」，具備提示詞工程、數據整理與生成式AI輔助工作能力。

產業界將最新技術規格、市場真實數據與實務痛點直接轉化為模組化教學大綱，以「專案導向學習」（PBL）取代傳統教科書講授，縮短學用落差。

路徑二：實務場域與硬體資源直接注入

尖端科技教學需要極高昂且持續更新的設備與算力基礎設施，這是大多數私立大學與偏鄉國立大學財務無法負擔的根源。在「產業政府」架構下，企業不再只是偶爾捐款或提供零星實習名額，而是作為高教的「共同治理者」與「基礎設施提供者」。

企業直接將產業級的開發環境、晶片測試台、雲端算力中心及軟體授權挹注至大學課堂。例如由合作企業聯手建置區域型「產業AI與智慧製造實務驗證場域」，讓學生在真實商業與生產環境中進行實作。這不僅解決了大學設備老舊過時的問題，更讓學生在校期間即獲得與產業無縫接軌的實戰經驗，極大化提升學位含金量。

路徑三：產業實戰師資聘用制度之突破

師資是高教轉型最棘手的制度瓶頸。傳統大學過度仰賴體制內教授，即使推動「AI種子教師計畫」給予減授時數誘因，依然無法解決學術界缺乏產業實務經驗的宿命。

「產業政府」模式要求全面打破《教師法》與《大學法》對專任教師資格的僵化束縛，具體作法如下：

• 設立「產業實戰教授」獨立聘用軌道：免除博士學位與學術論文（如SCI/SSCI）審查要求，改由產業教育委員會依據其業界實務成就（如主持重大研發計畫、產品開發經驗、專利組合及商業價值創造）直接核給教授聘任資格。
• 彈性雙聘與借調機制：允許企業資深工程師、產品經理（PM）、資料科學家及高階主管以專任、合聘或共同授課方式深度參與教學，其薪酬制度由產業專項基金補足，不受傳統公立大學薪資結構限制。
• 解除本職機關與兼課限制：簡化兼任師資之本職機關同意程序，建立全台產業專家師資庫，實現跨校與跨區域的實務教學資源共享。

治理效益評估與招生缺額困境之根本解方

導入「產業政府」雙軌管治模式，能夠從根本上扭轉台灣大學招生缺額危機，其發揮效益之因果機制包含三個核心層面：

第一，消除「無效供給」，重塑科系吸引力。現行16所未招滿大學之所以出現缺額，根本原因在於其提供的課程無法確保學生的未來就業與薪資回報。透過「產業政府」主導，大學能迅速將招不滿的傳統過時科系（如部分極端低迷的遊憩運動或未轉型的人文系所）進行解構，利用產業資源將其重組為「人文/商管 + AI/數據分析」等高價值跨域學門。當科系具備明確的就業前景與薪資溢價（如選系不選校所帶來的32%薪資提升），學生的選填意願將獲得根本性翻轉。

第二，精準化解決產業人才荒，創造「入學即就業」連鎖效應。104人力銀行《2026台灣AI人才趨勢報告》顯示，台灣每月AI相關職缺高達9.9萬人，5年成長率達97.6%，且需求成長最快的是非工程類專業。大學若在產業政府主導下，大量輸出具備「Domain Knowledge × AI」的T型人才，企業將直接參與畢業前夕的搶才與預聘（如台積電等大廠向未畢業博士生發放聘書之模式）。這種強烈的就業訊號將直接消解考生的落榜與缺額疑慮。

第三，翻轉偏鄉國立與私立大學的邊緣化命運。國立東華、金門、台東、嘉義大學及大葉、文化等校之缺額，多受地理位置或私校學費補助政策之衝擊。在「產業政府」模式下，這些學校無須再以「綜合型大學」與都會區頂大競爭，而是轉型為「區域產業專精特色大學」。例如金門大學可結合產業政府設置「跨國供應鏈與物流AI管治中心」，大葉大學對接中部智慧機械聚落，東華大學發展綠能與循環經濟專精學門。透過產業資源的重度注入，建立無法被都會區學校取代的特色護城河。

結論與政策推進建議

2026年大學分發入學出現的603個缺額與16所大學未招滿現象，是台灣高等教育體制失能的明確警訊。傳統由教育部官僚行政體系主導、倚賴學術界體內漸進改革的模式，已無法應對科技與市場需求的劇烈變革。借鑑北美智權報提出的「產業政府」雙軌管治理念，將高等教育的專業學門治理權移轉交由產業專業人士主導，是翻轉高教效益、解決招生缺額的必由之路。

為推動此一制度重構，筆者提出三項具體政策推進建議：

• 立法推動《高等教育產業管治雙軌特別條例》：擴大並升級現行《產學創新條例》，解除《大學法》與《教師法》對所有大專院校專業學門之限制。正式確立「產業教育管治軌」之獨立法定地位，賦予其在課程、師資及招生總額上的實質決定權。
• 成立「國家產業教育管治委員會」與專項基金：由產業界領袖、實務專家、勞方與學界代表共同組成，採「三足鼎立」共治模式。設立預算二元化隔離機制，由國發基金與企業出資成立專項基金，依據產學績效與就業品質動態核撥。
• 優先於招生缺額學校劃定「產業轉型特區」：針對面臨嚴重缺額之偏鄉國立大學與區域私立大學，優先導入產業政府治理模式。引導企業直接入駐重構系所結構，打造區域特色產業人才基地，從根本上消除無效高教供給，實現學生、大學與產業的三贏局勢。

參考資料：

1. 大學分發入學放榜！缺額僅603個近6年新低　仍16所大學沒滿招；民報，2026-08-17
2. 2026繁星放榜台大沒招滿！文大缺額133連年「欠學生」房東哭？2城市學，026-03-18
3. 重塑高教競爭力：從「AI種子教師」到「產業主導」的高等教育轉型思維；吳碧娥╱北美智權報，2026 年 8 月 16 日
4. 常見Q&A-專任教師；國立師範大學人事室，最後瀏覽日：2026/8/31
5. 治理失能與制度重構：從2026年中聯油品食安風暴探討「產業政府」雙軌管治模式之可行路徑；李淑蓮╱北美智權報，2026 年 8 月 16 日
6. 產學共培 未來中高階科技人才；教育部，113-03-15
7. 國家重點領域產學合作及人才培育創新條例 第 25 條；2026 最新全國法規資料庫 – 法律人，最後瀏覽日：2026/8/31
8. 行政院院會通過「國家重點領域產學合作及人才培育創新條例」草案；高等教育司，109-11-26
9. 國家重點領域產學合作及人才培育創新條例；教育部，民國 110 年 05 月 28 日
10. 專科以上學校兼任教師聘任辦法；教育部，民國 114 年 10 月 29 日
11. 制定國家重點領域產學合作及人才培育創新條例；立法院，最後瀏覽日：2026/8/31

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