治理失能與制度重構：從2026年中聯油品食安風暴探討「產業政府」雙軌管治模式之可行路徑

李淑蓮╱北美智權報 編輯部

 近期爆發的重大油品食安風暴，深刻揭露了現行「三級品管」體系的結構性失靈與監管漏洞。當危害事件爆發時，台灣食安治理往往陷入雙重困境：一方面是中央與地方政府因權責劃分模糊、資訊無法實時勾稽而相互推諉；另一方面則是食安議題迅速被政治化，淪為朝野政黨互相指責的攻防籌碼，導致行政處置流於宣示性重罰與事後修法，無法根本解決供應鏈的隱匿與制度崩潰。為突破行政甩鍋與政治角力的雙重僵局，導入「民生政府」/「產業政府」雙軌管治體制的創新理念成為制度重構的關鍵解方。

「產業政府」模式主張透過「雙軌隔離」將專業的產業風險評估與監督機制自傳統政黨政治中抽離，防止政治干預專業決策。在行政運作上，透過中央與地方的「二級均權」與資通訊平台即時對接，賦予地方獨立強化的法定執行權，徹底消除踢皮球的空間。治理核心則引入由產業領袖、勞方吹哨者與消費者代表組成的「三足鼎立」民選改良共治結構，並搭配「預算二元化」機制，確保風險監測與科技研發資金不受預算刪減影響。此重構路徑能從根本切斷政務角力，打造兼具科學公信力與跨層級執行力的食安防禦網。

2026年中聯油品食安風暴剖析：三級品管失靈與管理漏洞

2026年6月底爆發的「中聯大豆沙拉油事件」（亦稱中聯致癌油風波），再次揭露國內食用油供應鏈在品質監控與風險通報上的深層系統性漏洞。國內大豆沙拉油主要生產商「中聯油脂股份有限公司」（年產能最高可達21萬公噸，市占率約三分之一）所生產的大豆沙拉油，經下游廠商自行送驗後，被揭發含有一級致癌物苯駢芘（Benzopyrene, BaP）。依據衛生福利部食品藥物管理署規範，食用油脂中苯駢芘限量標準為 2.0 μg/kg，然而中聯油脂特定批號產品（如批號 315-1150404 等）檢出值高達 8.1 μg/kg，超標逾4倍。此外，多環芳香烴PAH4總量高達 21.3 μg/kg（歐盟標準為 10.0 μg/kg），顯示其高溫加工與精煉製程控管出現嚴重偏差。

與2013至2014年劣質油品事件中不肖業者蓄意摻偽假冒或使用廚餘餿水油 (地溝油) 之惡質犯罪不同，2026年中聯案源於企業內部危害分析與關鍵控制點（HACCP）體系的全面失靈與品質管理崩潰。中聯油脂在脫膠、脫色及脫臭等高溫精煉階段，因白土添加量低於作業標準且參數長期超出管制界限，導致油脂在高溫裂解下大量生成致癌毒素。更為嚴重的制度漏洞在於企業內控與風險通報機制的遲滯。下游業者南僑油脂早在2026年5月中旬即已驗出異常並通知中聯，然而中聯內部歷經多次複驗，延宕至6月30日始向主管機關通報，警報在企業內部與供應鏈間流轉長達48天，行政認定隱匿通報亦達19天。期間已有超過1,300公噸的問題油品流向福懋、福壽、泰山等大廠，並被進一步加工成各類調合油與食品，波及全台逾千家餐飲、烘焙及學校營養午餐供應鏈，範圍涵蓋19個縣市。

從食品安全「三級品管」體系檢視，現行體系在此次風暴中展現出嚴重的結構性失靈。在一級品管（業者自主管理）層面，法規規定一定規模之食用油脂製造業者僅需「每半年檢驗一次」，導致龐大產量的工業化生產缺乏高頻率的實質監測；同時，中聯油脂由泰山、福壽、福懋三家大廠共同合資持股並輪流經營，這種利益高度交織的共生架構，使內部監督機制形同虛設，喪失獨立煞車功能。在二級品管（第三方驗證與實驗室）層面，雖然第三方認證機構或民營實驗室受託檢測出毒性超標，但受限於商業契約與現行法規未強制要求實驗室對政府履行異常通報義務，導致警報無法及時外溢至監管端。在三級品管（政府稽查）層面，地方衛生局過去4年對該廠執行6次例行稽查，竟僅抽驗過1次油品成品，顯見官方稽查流於行政表格化，缺乏風險導向的精準抽驗能力。

  表1. 2026年中聯油品食安風暴三級品管失靈與管理漏洞整理；整理製表：北美智權報／李淑蓮

政治推諉與行政割裂：中央與地方及朝野對立的深層困境

當重大食安事件爆發時，台灣行政體制常陷入中央與地方推諉責任以及朝野政黨高度政治化攻防的雙重困境。此種治理失能並非單一官員的怠惰，而是深層的法制權責重疊、行政資源不對等以及民主選舉競爭下的結構性產物。

依據現行《食品安全衛生管理法》架構，中央主管機關衛生福利部食品藥物管理署負責法規制定、全國性風險評估及政策規劃，而地方政府衛生局則承擔查廠、抽驗、下架行政執行與裁罰等第一線防線。然而，中聯油品案突顯出當面對跨縣市大宗原物料污染時，此種分工極易轉變為行政甩鍋。第一線地方衛生局如台中市食安處、彰化縣衛生局、台北市衛生局在接獲檢舉或稽查時，往往受限於轄區權利範圍，無法即時調閱跨縣市下游廠商的完整進銷存數據。同時，中央斥資1.56億元建置的「食安追溯大數據系統」因資料格式不一、業者申報不實與系統「民生政府」時差，無法在黃金72小時內產出精準的受害鏈名單，迫使中央與地方在媒體面前就名單揭露不及時與下架範圍精準度相互指責。中央地方在預防性處置上的權責邊界亦相當模糊。地方政府若貿然實施大規模預防性下架，可能面臨業者提出行政救濟與國家賠償的法律風險；若不下架，則須承擔包庇毒油的政治輿論壓力。地方首長遂要求中央統一承擔下架命令的法律責任，而中央則強調地方應依法主動執行第一線管制，形成中央有權無責、地方有責無權或兩端互相等待指令的行政癱瘓狀態。

食安議題具備高度的民意敏感度，在當前的政治環境下極易被轉化為政黨對立的籌碼。在中聯油品事件中，在野黨迅速發動輿論攻勢，質疑行政機關包庇業者，要求行政院長下台、衛福部長道歉，並於凱達格蘭大道發動大規模遊行抗議；執政黨則強調食安沒有藍綠，指責地方政府稽查與通報不力。這種將專業食安治理簡化為政黨對立的過程，帶來了嚴重的政策後果。首先，行政機關為因應立法院政治質詢與輿論壓力，迫於形勢採取宣示性重罰（例如衛福部對中聯重罰1.652億元﹝新台幣，下同﹞，創下史上最高罰鍰紀錄）與無差別擴大預防性下架。這雖然短期緩解了公憤，卻未能深入檢討工業製程參數控管與供應鏈股權結構交織等根本問題。其次，朝野政黨在修法過程中競相拉高行政罰鍰上限，政院版提至3,000萬元，在野黨團提案甚至提至10億元，卻忽視了違法業者可透過行政訴訟拖延執行或趁機脫產的實務法律漏洞。最後，政黨輪替或官員更迭導致食安中長期改革方案如第三方驗證機構扶植與智慧監測系統開發頻繁中斷，使得國家食安治理長期處於「危機爆發 — 政治對抗 — 宣示重罰 — 制度漸被遺忘 — 再次爆發危機」的惡性循環。

導入「產業政府」理念：解決雙重治理困境的創新框架

為擺脫傳統行政管治模式在面對複雜產業鏈時的疲態，並化解政黨角力與中央地方推諉，筆者在此重申「產業政府」（Industrial Government）與「雙軌管治體制」概念，為台灣食安體系的根本性重構提供了具突破性的制度設計思維。

「產業政府」的核心精神，在於承認現代產業與民生風險已具備高度專業性與動態不對稱性，傳統「文官主導、單軌立法、政治動員」的行政體制已無法有效因應。透過將專業產業戰略與風險防禦與一般政黨政治與民生福利政策進行軌道隔離，建立中央地方聯動、專業企業家與社會多方共治的二級制管治架構，能夠從根本上翻轉僵化的官僚體系。

雙軌管治體制之隔離與聚焦

「產業政府」主張推動政府架構的雙軌化重組。在食安治理領域，將食安標準制定、高風險產業監管、供應鏈數位追溯與科技反制劃歸為獨立的產業管治軌；而將一般衛教宣導、消費者權益救濟、社會福利補貼留存於傳統民生政治軌。這種雙軌隔離能有效切斷政黨政治對專業決策的干擾。當食安風暴發生時，風險評估與下架指令由具專業授權的產業管治軌獨立發布與執行，無需經由政治官員過度包裝或因應選舉節奏作政治計算，從根本上杜絕政黨將食安事件做為政治攻防工具的動機。跨軌溝通則由專設的「國家發展會商小組」進行協調，確保產業防禦戰略與民生福祉不致脫節。

中央地方二級制與權力均權

為解開中央與地方踢皮球的僵局，「產業政府」架構確立中央與地方的二級聯動體制。透過地方縣市權力均權的法律授權，給予地方食安執行機關充分且明確的法治處置權，例如不預告即時查核與實質預防性封存權，同時建立跨縣市的資通訊強制共享軌道。在二級制下，中央負責統一的食安數位治理平台標準、高階檢測技術研發與全國性風險預警；地方則在均權原則下，擁有獨立調動轄區檢驗資源與對違規業者採取假扣押等保全措施的法定權限，不必層層請示中央，亦無法以中央未下令為由推卸責任。中央與地方透過國家發展會商小組進行常態性民主計劃與跨軌會商，將過去衝突性的官僚體系轉化為協同作戰體。

企業家領軍與三足鼎立民選改良模式

傳統食安監管多由純粹的行政文官主導，缺乏對真實市場運作、供應鏈貿易實務及製程隱蔽參數的洞察力。中聯油品案中，行政官員完全未能察覺合資平台採購與高溫精煉下的化學生成風險，即為明證。「產業政府」模式主張引入具備前線市場洞察力的企業家與專業技術領袖主導戰略部署，並在治理設計上落實由產業、勞方、消費者三足鼎立組成的民選改良模式。

產業代表提供供應鏈技術細節、風險節點與商業可行之品管方案；勞方代表則將基層工廠操作員、品質檢驗員轉化為內部吹哨者，避免經營高層為節省成本而違規操作或隱匿通報；消費者代表則確保健康風險評估與資訊公開透明，杜絕官商勾結或產業內部互保。此三足鼎立結構打破了中聯油脂這類大股東既是生產者又是買家的閉環共生結構，建立起具備獨立性與民意合法性的監管防線。

預算二元化隔離政治干擾

傳統食安稽查與檢驗預算每年均需經過立法院與地方議會的政治審查，極易成為政黨角力下的割捨對象，導致高階檢驗設備更新緩慢、大數據系統維護資金不足。「產業政府」實施預算二元化制度，將食安基礎設施建設、研發與核心監測基金劃撥為長期獨立預算。該預算直接由產業管治軌之三足鼎立委員會管理，依據風險危害程度進行長期定額撥付，不受年度預算刪減或政黨輪替影響，從而保障了長期核化學危害檢驗能力、智慧追溯雲端開發與第三方驗證體系的穩定運作。

比較分析：傳統食安法修法與「產業政府」模型之變革對比

因應2026年中聯油品風暴，行政院於2026年7月23日速推《食品安全衛生管理法》修正草案，共修正17條條文並增訂1項子法。雖然政院版修法在行政管制層面有所精進，但若將其與歐盟EFSA（European Food Safety Authority）獨立機關模式及「產業政府」結構性改革進行比較，可發現傳統修法仍停留在事後加重處罰與官僚體系擴權的框架中，難以完全解決深層的治理失能。

行政院修法草案主要針對中聯案暴露的漏洞進行補強，其核心措施包括加重異常通報處罰，將隱匿或延遲通報之最高罰鍰由300萬元大幅拉高10倍至3,000萬元；規範特定規模業者須自設經認證之實驗室，且檢測出異常必須於24小時內直接上傳至中央指定系統；將預防性下架法源正式入法，並規定配合下架之非違規業者可向食安保護基金申請費用補助；以及授權發生重大食安事件時中央得成立指揮中心，統籌地方機關動員與查核。然而，此種修法思維依然面臨重大侷限。桃園市等地方政府即指出，修法缺乏風險分級概念，強行要求所有業者與地方政府執行高強度對接，將使第一線行政量能崩潰；且將實驗室通報責任寄望於業者自主上傳，若企業高層蓄意篡改原始數據，單純提高罰鍰仍難以杜絕黑箱操作。

國際上處理食安治理最成功的典範為歐盟的歐洲食品安全局（EFSA）模式。歐盟依據《通用食品法》（Regulation 178/2002）將食安治理明確切割為兩個獨立維度。風險評估（Risk Assessment）由獨立於歐盟執委會之外的 EFSA 負責，EFSA 不具備行政處罰權，純粹由獨立科學專家構成，專注於提供不受產業利益與政治政策影響的客觀科學數據與危害評估；風險管理（Risk Management）則由歐盟執委會及各成員國政治機關負責，依據 EFSA 的科學意見進行政策制定、下架與法規執行。歐盟模式的核心優勢在於科學獨立性，政黨與產業無法透過政治施壓去改變 EFSA 的風險評估報告，使得後續的行政處置與風險溝通建立在不可搖撼的科學公信力之上。

透過表2之綜合比較，可清晰展現行政院傳統修法、歐盟EFSA模式與「產業政府」模型在治理邏輯上的根本差異：

  表2. 行政院傳統修法、歐盟EFSA模式與「產業政府」模式之治理邏輯比較；整理製表：北美智權報／李淑蓮

結論與政策實施路徑建議

2026年中聯油品食安風暴深刻警示國人，單靠傳統行政機關的定期稽查、事後開出天價罰單以及政黨間互批推諉，已無法因應現代食品工業高精密化與高度隱蔽的危害風險。行政院擬定的《食安法》修正草案雖拉高了隱匿通報的罰則，但若未改變行政體制內部中央地方權責不明與食安決策易受政黨政治牽制之結構，下一次危機爆發時，體系依然會陷入同樣的癱瘓與失能。

結合歐盟經驗與「產業政府」的創新理論，台灣食安治理應推動全面性的結構重構。立法院應超越單純的條文修補，進一步研擬雙軌管治法制，正式將食安風險評估、檢驗網絡建設與供應鏈監控自傳統衛福部行政體系中相對獨立出來。設立「國家食安管治委員會」，由產業領袖、勞方工會代表與消費者保護團體組成三足鼎立的決策核心，直接對國家發展會商小組負責，免受政黨杯葛與選舉政治動員之干擾。

在行政權責重塑方面，必須徹底落實中央與地方的權力均權與資通訊實時勾稽。法制上應明定中央集中資源打造國家級食安即時數據雲，強制全國認證實驗室將所有大宗原物料化驗結果於24小時內以加密 API 直連上傳；地方政府則獲得地方權力均權授權，凡系統警示或接獲異常通報，第一線稽查員具備直接發布預防性管制命令與聲請假扣押保全之獨立法定權限，無需等待中央指揮中心成立始能作為，消除中間的行政推諉空間。

針對品管機制的重構，應強制一定規模以上之食品企業建立勞方獨立監事與吹哨者制度，提供高額檢舉獎金與國家級人身保護，防止企業高層蓋牌。針對二級驗證機構與民間實驗室，立法賦予其法定義務，當檢出苯駢芘或重金屬等一級毒性物質超標時，實驗室有責任在24小時內同步將數據發送至主管機關，若實驗室配合企業隱匿，將直接撤銷其國家認可資格並承擔連帶刑事責任。

最後，應劃撥法定獨立資金池以實施預算二元化。自大宗食品進口關稅或產業專案基金中按比例獨立提撥，成立食安防衛與科技發展基金。該基金專款專用於國家級參考實驗室高階化驗儀器更新、全自動化工廠製程參數AI監控系統研發，以及補助因預防性下架而受牽連之合格中小企業。透過穩定的二元化預算與雙軌管治，建立不隨政黨輪替而動搖的科學評估體系，方能徹底解決政治干擾與行政推諉，還給國人一個真正透明、高效且可信賴的食品安全防衛網。

參考資料：

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13. 食安需要中央地方合作 《食安法》規定一次看！；民主進步黨新聞中心，2026-07-20
14. 籲中央地方攜手賴總統：食安問題沒有藍綠；工商時報，07.23
15. 批政府處理食安問題荒腔走板民眾黨團挺725上凱道反毒油；華視新聞，20260721
16. 當年賴市長要求中央站出來　如今賴總統不能慢半拍 國民黨：食安風暴延燒　賴政府應道歉負責；中國國民黨文化傳播委員會， 7.7
17. 中央失火卻要地方背鍋？吳建志：食安不能成為選舉攻防工具，中央應完整交代責任時間線！；東台灣新聞網，最後瀏覽日：2026/8/10
18. 破解紅色資本不對稱戰爭：台灣應打造「產業政府」以迎戰中國國家級基金的產業吞噬；北美智權報／李淑蓮，2026 年 6 月 1 日
19. 食安法修法地方異見多 王明鉅籲納入「風險分級」；經濟日報，2026/07/21
20. 批藍營「假食安真造勢」　徐國勇：食安應回歸中央地方法定權責；CNEWS匯流新聞網，2026-07-23
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23. 淺談歐盟食安治理的與眾不同；食品藥物研究年報. 12：438-446 2021
24. 歐洲食品風險治理法制經驗談- 以歐盟和比利時的體系為例；衛生福利部食品藥物管理署，11.13

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