英國政府於2018年發布人工智慧（AI）部門政綱（AI Sector Deal），宣示英國成為全球AI科技領頭羊的決心。在探討AI發展與智慧財產權的關係後，英國政府認為英國《著作權法》（Copyright, Designs and Patents Act 1988, CDPA）對AI訓練的不友善，使英國在AI科技競爭上，處於相對劣勢地位，然而歷次針對AI進行修法改革皆在權利人的反彈下無疾而終。2024年7月新上任的英國工黨政府將再接再厲，持續朝建立有利於AI發展的著作權環境而努力。並在決定以立法手段重新校正著作權與AI的關係後，宣布於2024年12月17日起舉行為期10週以「如何在AI模型訓練中使用著作權資料，為文創產業和AI開發者提供確定性的方案」為名的公眾諮詢，以徵詢公眾意見作為未來英國進行相關立法、修法改革的參考。本次諮詢涉及數項議題，篇幅所限，本文僅討論其中最重要的英國工黨政府就著作權與AI模型訓練向公眾諮詢的政策背景並分析政策選項，以及應否如何放寬著作權對於AI模型訓練的限制。
政策背景
AI模型開發涉及使用巨量受著作權保護的資料訓練 — 例如，圖像生成模型訓練可能會使用到數10億張與描述性關鍵詞連結的圖像。透過分析圖像並學習模式及關聯性，模型得以依使用者提供的文字提示產出逼真的圖像。然而，為AI訓練或其他目的，使用自動化技術分析大量資訊的過程通常稱為「文本及資料探勘」（Text Mining & Data Mining, TDM）。TDM涉及相關資訊內容的重製與提取。依CDPA之規定，重製權是著作權人專屬排他權，未得著作權人的同意或符合相關例外規定為之者，即構成侵權[1]。
然而，英國早在2014年即將TDM明定為著作權保護之例外。CDPA第29A條允許研究人員於進行非商業目的之運算分析時，重製任何其得以合法進入（lawful access）的著作，無須徵求著作權人同意。所謂合法進入，指研究人員得存取系爭著作，例如訂閱期刊或資料庫，或是根據開放授權等。任何排除研究人員進行前述重製行為的契約條款，均不生效力。另外，行為人負有盡可能充分標示（sufficient acknowledgment）之義務，亦即需要標明該著作的著作權人、藝術家或創作者，以及被重製著作的名稱或其他足以辨識該著作的描述。但依CDPA第29A條規定製作的著作重製物，非經著作權人同意不得讓與他人，或用於非商業研究以外之目的，違反者仍構成著作權之侵害[2]。
隨著AI發展日益受到重視，英國政府認為CDPA第29A條內容過於狹隘，無法滿足將英國打造成為AI超級強權的政策需求。尤其是相對於美國《著作權法》的合理使用，以及日本、歐盟及新加坡等國較為寬鬆的TDM例外規範，更使英國在AI科技競爭上，居於相對劣勢[3]。
以「如何在AI模型訓練中使用著作權資料，為文創產業和AI開發者提供確定性的方案」為題對英國公眾進行公眾諮詢
英國政府於2021年10月29日至2022年1月7日間，就「是否應放寬著作權TDM例外」規定，進行公眾諮詢。在2022年6月公布的公眾諮詢結果回應中，英國政府宣示計畫引進新的TDM例外。新的例外將不再對目的設限，但保留合法進入要件，作為著作權人的保護措施。此宣示引起文學及藝術創作產業界的反彈，出版商、作家、視覺藝術家和音樂產業等紛紛表達抗議之聲。因應這些抗議，英國政府於2023年2月1日，宣布暫緩引進新TDM例外的計畫；於同年3月起，英國政府改弦易轍，採取鼓勵產業界制定自願性AI與著作權實務準則的策略。2024年2月，由於各方利害關係人無法達成共識，英國政府正式宣布引進新TDM例外的計畫失敗[4]。
然而，2024年7月新上任的工黨政府決定以立法手段進行干預，宣布於2024年12月17日起就「如何在AI模型訓練中使用著作權資料，為文創產業和AI開發者提供確定性的方案」展開為期10週的公眾諮詢，將至2025年2月25日結束，目標是「透過確保著作權人得到保護和報酬，並支持AI開發者負責任地創新，推動這兩個產業的發展」[5]。
進行公眾資訊的政策選項
經過審酌及評估之後，英國政府決定就下列4項選項徵詢公眾意見：
維持現狀，不修改現行著作權及相關法律規定
英國政府認為，此一選項（在諮詢中稱為選項0）有弊無利，維持現狀將使權利人和AI開發者持續面臨不確定性。一方面權利人無法有效行使其權利，且難以尋求公平報酬。另一面AI開發者將繼續面臨法律風險，這可能特別影響小型企業和新進入者[6]。
英國政府明確表示不樂見維持現狀，然而，仍歡迎各界能對此選項提供更多意見。
強化著作權，要求在所有情況下都需要授權
依此一選項，只有在取得明確授權的情況下，才能在英國使用著作時進行AI模型訓練。在英國提供服務的企業不能透過在其他國家進行訓練來規避這項要求[7]。
英國政府分析，此一選項的優點在於釐清法律關係，提供AI模型在英國運作時CDPA適用的法律確定性，並且為創作者提供明確的報酬途徑[8]。
然而，英國政府也指出其若干缺點。首先，與其他沒有如此嚴格法律的國家或區域（如歐盟和美國）相比，英國的競爭力大幅降低。這將使英國成為較不具吸引力的AI發展國家，減少他國相關產業對英國的投資。如此一來，可能實際上並不會增加AI相關的授權需求；其次，如何限制其他國家訓練不符合英國標準的AI模型進入到英國市場，將構成一大難題；其三，另外一種風險是，某些最具效能的AI模型可能因為英國法規限制的關係無法在英國使用；這將大幅限制創新、消費者選擇，以及AI應用能對英國經濟上得以產生的最大效益[9]。
整體而言，英國政府認為，此一選項可能賦予權利人對其著作更大的控制權。然而，這將使AI開發者更難在英國訓練領先的模型。其結果將是嚴重損害英國AI產業，對權利人的價值也相對有限[10]。
寬鬆的TDM例外
英國政府說明，此一選項指在CDPA中創設寬鬆的TDM例外，允許未經權利人同意即對著作進行TDM，包括用於AI訓練。此項例外將允許包括商業目的在內的任何使用目的，且盡量減少其他限制，新加坡及美國就是採取這種作法的先例[11]。
英國政府認為，此一選項的優點在於改善AI開發者取得訓練材料的管道，並增加對英國AI產業的投資[12]。然而，此選項缺點在於這無法滿足權利人需求，因為他們將無法控制或尋求使用報酬。在美國合理使用制度下，權利人雖有可能控制和授權其內容，但可能需要透過昂貴的訴訟才能達成[13]。
整體而言，英國政府的評估是，此一選項將對英國著作權架構造成激進的改變，很可能會限制創意和媒體產業的成長。而且過於寬鬆的例外，同時可能違反英國的《國際法》義務[14]。
允許權利人保留權利的TDM例外，搭配透明度提升措施
英國政府說明，此一選項旨在尋求AI開發者利用著作與權利人控制著作之間的平衡點，並透過增加各方的信任和透明度來支持此一平衡。AI開發者可以使用合法取得的資料進行訓練，但僅限於權利人未明確保留其權利的範圍內。因此AI開發者可以在不冒侵權風險的情況下對大量網路資料進行訓練。重要的是，權利人也能夠使用有效且方便的技術來控制其著作的使用，並透過授權協議尋求報酬。權利人在適當情況下也可以採取集體授權[15]。英國政府指出，這是許多AI公司及歐盟正在進行或發展中的作法[16]。
依英國政府之分析，此選項優點在於，允許權利人保留其權利的TDM例外，輔以AI開發的透明度，並具有支持AI創新的潛力；在消除法律模糊性的同時，為權利人創造授權機會並減少獲得報酬的障礙[17]。賦予權利人對其作品如何及何時被AI公司使用的控制權來實現這一點，有助於權利人釐清其作品如何被使用，並解決目前關於何時可以透過授權尋求報酬的不確定性。這將有助於保障創意和媒體產業的經濟可行性[18]。
然而英國政府也明白，此一選項的挑戰在於如何落實。要確保AI開發者對其模型訓練所用的著作保持透明，且著作權利人能夠個別或集體地輕易保留其權利，尚需要英國政府進一步建立有效的確保權利保留和透明度方法及標準[19]。為使權利保留和透明度措施在實務上發揮作用，需要適當的支援來鼓勵廣泛採用和遵守，包括在現有著作權架構內或外建立爭議解決機制和監督[20]。雖然歐盟的作法不失為具有參考價值的先例，但其實際運作方式仍存在不確定性，某些方面仍在發展中。例如，歐盟內部對於權利人選擇退出的方式，莫衷一是。歐盟採取例外的機制在多大程度上導致進一步授權也尚不清楚[21]。
整體而言，英國政府認為此一選項具有達成控制、取用和透明度3項政策目標，並有助於促成授權協議，確保權利人獲得應有報酬的潛力，將是本次英國進行公眾諮詢的核心[22]。
結論
英國政府持續朝建立有利於AI發展的著作權環境而努力，放寬著作權的TDM例外規定，是其中一項重要改革措施。幾經挫敗後，2024年新上任的英國工黨政府決定採取直接立法干預途徑，並在2024年12月起進行的著作權與AI公眾諮詢中，提出4項政策選項：一是維持現狀，不修改現行著作權及相關法律規定；二是強化著作權，要求在所有情況下都需要授權；三是規定寬鬆的TDM例外；最後，也是英國政府最為屬意的一種，是在提升AI模型開發透明度的條件下，創設一種允許權利人保留權利的TDM例外，此次英國公眾諮詢將統計至2025年2月25日結束。
備註：
- [1] Open Consultation: Copyright and Artificial Intelligence, paras. 40-41.
- [2] CDPA, s. 29A.
- [3] 相關介紹請參考，王思原，英國《著作權法》與生成式AI間的法律淵源（北美智權報第369期，2024/11/27）。
- [4] 相關介紹請參考，王思原，英國《著作權法》與生成式AI間的法律淵源（北美智權報第369期，2024/11/27）。
- [5] Georg Szalai, ‘As AI Advances, U.K. Government Plans Study to “Unlock Full Potential” for Creatives’, The Hollywood Reporter, Dec. 17 2024.
- [6] Open Consultation: Copyright and Artificial Intelligence, para. 57.
- [7] Id. para. 59.
- [8] Id. para. 59.
- [9] Id. paras. 61.
- [10] Id. paras. 62.
- [11] Id. paras. 63-4.
- [12] Id. paras. 65.
- [13] Id. para. 65.
- [14] Id. para. 66.
- [15] Id. para. 67.
- [16] Id. para. 72.
- [17] Id. para. 70.
- [18] Id. para. 71.
- [19] Id. para. 68.
- [20] Id. para. 69.
- [21] Id. para. 74.
- [22] Id. para. 73.
責任編輯：盧頎
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