吳碧娥╱北美智權報 編輯部
在全球經貿版圖劇烈震盪的時代，台灣的產業發展正遭遇前所未有的體制瓶頸，現行的政府架構已難負荷日益複雜的產業鏈競爭、中美貿易談判與關稅壁壘等重大挑戰。當對岸正挹注舉國之力集中全國資源，政策性強勢扶植特定產業以掠奪全球市場；反觀台灣現行的民主代議制度，根本無法對抗來自對岸強大的產業競爭。面對這樣的系統性劣勢，台灣不能僅仰賴民間企業的單打獨鬥，是時候該大刀闊斧進行全面性的體制革新，將政府職能明確拆分為二：一個是負責傳統民生內政的「民政」，另一個則專職推動產業發展的「產政」，從而建立起真正專業且具備實權的雙軌制「產業政府」。
民主選舉與產業脫節的台灣政權架構
台灣現行體制最大的困境，在於政治運作的邏輯與產業發展的需求完全脫節。在現有的民主選制下，無論是中央的立法委員或地方議員，權力都是由選票堆砌而來。為了穩固票源，民意代表將絕大多數的資源與心力都傾注在地方選區服務、爭取專案經費，以及處理治安、水電等庶民生活議題，而無暇顧及攸關台灣未來發展的產業政策。再加上高階政務官多為政治任命，普遍缺乏深厚的產業專業背景；基層公務體系不僅要承受巨大壓力，且待遇時常不如民間，造成優秀人才不斷向企業流失，產業治理幾乎處於無人聞問的真空狀態。
為了打破這種結構性的僵局，台灣必須推動產政分離的雙軌制政府架構，也就是傳統的「民政」體系應繼續由現有的首長與議會負責，專心照顧老百姓的日常生活與社會福利；而與國家經濟命脈息息相關的企業管理、勞工政策與市場發展，則應獨立出來交由專屬的「產政」體系來運作，將產業政策的制定權交給真正熟稔市場運作、具備實務經驗的產業界代表，並建立由資方、勞方與消費者共同參與的「三方共治」產業新政府，台灣才能迎接劇烈變動的國際經貿談判與產業轉型挑戰。
具體而言，在這樣三足鼎立的架構下，傳統的民政體系應繼續專注於治安、教育、基礎設施等傳統內政；而事關國家命脈的產業發展則必須獨立出來，交由專責的「產業首長」與「產業議會」來推動。然而，單純設立產業議會並不足以解決傳統的勞資對立，還必須引入「消費者」作為產業治理第三維度的制衡力量，打破由少數群體利益綁架社會大眾的惡性循環。未來只要是任何重大的產業法案，都必須經過這三方充分角力與理性妥協才能通過，確保每一項產業決策都能兼顧企業生存、勞工福祉與市場大眾的真實需求。
三方共治典範：荷蘭的社會經濟理事會（SER）
荷蘭的社會經濟理事會（The Social and Economic Council of the Netherlands，SER）與其背後運作的「波德模式」（Polder Model），即是全球公認最成功的三方共治與協商經濟的重要典範之一。
要理解SER的運作，必須先從荷蘭獨特的歷史文化背景說起。「波德模式」源自於荷蘭填海造陸、與水爭地的歷史。自中世紀以來，為了維護堤防與抽水站，居住在同一塊圩田（Polder）上的人們被迫放下階級差異進行合作，因為一旦無法達成共識，海水倒灌將會淹沒所有人[1]。這種面對共同危機時跨越分歧、尋求共識的生存哲學，在二戰後轉化為荷蘭經濟治理的基石，成為現今荷蘭經濟與社會政策決策的基礎。
成立於1950年的SER，由資方、勞方和王室委員（Crown Members）三方組成，共同反映了荷蘭的社會和經濟狀況，形成完美的制衡架構，也成為荷蘭政府在制定國家社會與經濟政策時，最重要的法定諮詢機構。SER由12名資方代表、12名勞方代表，以及12名由政府任命的獨立專家組成三大陣營，各組織的席次分配依其規模而定，且勞資雙方代表皆由所屬組織自行推派，每位委員的任期為兩年，並配有一名候補委員。
在資方代表的12個席次中，以荷蘭工業與雇主聯合會（VNO-NCW）佔據主導地位，握有8席；荷蘭中小企業協會（MKB-Nederland）取得3席，而荷蘭農業與園藝組織（LTO Nederland）則佔1席。勞方代表的12席則由三大工會包辦：荷蘭工會聯合會（FNV）擁有8席，荷蘭基督教工會全國聯合會（CNV）與專業人士工會聯合會（VCP）各佔2席。至於由荷蘭國王依據內閣建議所任命的12名「王室委員」全數是獨立專家，背景多為經濟學、金融學、法學或社會科學領域的頂尖教授。這群專家的核心使命是貢獻專業知識並捍衛整體公共利益。當勞資雙方陷入意見分歧時，王室委員便會發揮居中協調、化解分歧的關鍵作用。這份專家名單中涵蓋來自荷蘭中央銀行與荷蘭經濟政策分析局的代表，且理事會主席一職亦由王室委員擔綱，以確保整體運作的絕對中立與專業[2]。
| 組織 | 成員 |
| 雇主組織 |
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| 員工組織 |
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| 王室任命的SER成員 |
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表1. 荷蘭SER三方組成架構；整理製表：北美智權報／吳碧娥
SER旗下共有九大部門，各自負責掌管通訊、勞動市場計劃、永續和包容性創業計劃、良好治理與創新計劃、全球化方案、工作和收入計劃、設施管理、財務和人力資源[3]，SER主要在國家層級為荷蘭政府和議會提供建議，此外荷蘭還有三個區域級的SER，負責就省級的社會經濟問題提出建議：布拉班特社會經濟委員會（SER Brabant）會因應北布拉班特省的要求，或是主動對該省的社會經濟發展提出提供建議[4]；荷蘭北部社會經濟委員會（SER Northern Netherlands）由雇主、員工和學術界的代表組成，並與政府和教育部門合作，負責格羅寧根、弗里斯蘭和德倫特三省的社會經濟問題[5]；SER Overijssel則是奧弗艾塞爾省的諮詢機構，為該省將要推行的社會經濟政策提供建議[6]。SER在研擬政策建言時，亦會廣泛與社會各界的利益相關團體展開深度合作，確保充分傾聽各界聲音。
諮詢經濟的運行精髓
雖然內閣可以自由決定是否採納SER理事會的建議，但是一份諮詢報告獲得理事會全體成員一致支持，那麼對內閣而言，意義無疑就很明確了。而根據1997年荷蘭《諮詢機構管理框架法案》（Kaderwet adviescolleges）規定，內閣應在理事會建議發布後的三個月內回應，如果內閣不採納理事會的建議，則必須解釋原因。
除了為政府設定需要優先落實中期的中期立法提案，SER更為荷蘭描繪了一幅長遠的願景，並提出建構未來經濟的重要建言。為實踐2040年的廣泛繁榮願景，荷蘭SER針對「優質就業與收入保障」、「經濟創收能力」以及「自然與空間規劃」三大領域提出政策建言，並清晰勾勒出現狀分析、未來藍圖與執行路徑。為了因應全球產業與環境轉型趨勢，SER呼籲荷蘭政府應大力扶植具備戰略潛力的前瞻技術與產業，目標是在2030年前將公私部門的研發投資總額提升至歐盟標準的3%，以全面驅動荷蘭創新經濟[7]。
在現代市場經濟中，工資政策、就業率、GDP成長、稅收政策都是息息相關，相互協調可以提升社會和經濟政策的運作績效，制訂產業和經濟政策不該是政府機關說了就算，而應該交給各領域的專家共同調協出最佳解方。
以三方協商取代四年一次的選票綁架
荷蘭的「波德模式」之所以成功，是因為他們深知堤防一旦潰堤，所有人均無一倖免的道理。在 SER 的框架下，決策不再只靠多數決輾壓，而是透過漫長但扎實的閉門協商，磨合出各方都能接受的妥協方案。台灣若採行類似的三方共治的產業政府，將打造出一個體制化的談判桌，一次將資方的營運痛點、勞工的生存壓力、消費者的物價底線全都攤開來談判，任何一方都無法輕易綁架重要經濟決策，這樣未來台灣產業鏈在面對全球競爭時，更能展現出高度穩定性與可預測性。
台灣現有的立委及民意代表長期受制於四年一次的選舉壓力，政策常淪為大灑幣或討好型的選民服務，反觀荷蘭SER，只要內部達成全體一致的政策建言，即使是內閣政府也不敢輕易推翻。因此，透過設立專職的產業首長與「資方、勞方、消費者」三方共治的產業議會，台灣才有可能真正實現產政分離，專責的產業政府不需再為了處理鋪橋造路而分心，而將目光放在十年、二十年後的全球科技佈局、AI轉型與淨零排放等宏觀議題上，制定出長遠且更具延續性的國家戰略。
備註：
[1] 維基百科：「Polder model」（網頁最後瀏覽日2026/4/29）
[2] SER: Who is in the SER? （網頁最後瀏覽日2026/4/29）
[3] SER: Organisational chart（網頁最後瀏覽日2026/4/29）
[4] Sociaal-Economische Raad (SER) Brabant（網頁最後瀏覽日2026/4/29）
[5] SER Noord-Nederland:onafhankelijk overleg-en adviesorgaan（網頁最後瀏覽日2026/4/29）
[6] Over SER Overijssel（網頁最後瀏覽日2026/4/29）
[7] 2024/2/12，SER advisory report: Vision | Perspective on broad prosperity in 2040 : Building the economy of the future.
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