在大数据盛行的年代，似乎拥有数据就拥有了市场。因此，数据的垄断也成了市场垄断的指标之一，特别是像GOOGLE这一类以数据为基础提供服务的公司。另一方面，在AI发展炽热的时候，数据也是AI深度学习不可或缺的宝贵材料。基于以上种种，欧美的竞争主管机关均希望以「资料共享」(DATA SHARING) 来达到反垄断的目的。虽然目标一致，但手段方法本质上仍有不同；此外，「数据共享」虽可避免市场被独占，但也可能会对用户隐私造成伤害，这些都值得观察。
从美国司法部对Google提起反托拉斯诉讼说起
2020年10月，美国司法部对Google提起反托拉斯诉讼，指控其利用排他性协议 (exclusionary agreement)，维持自身在在线服务市场的独占地位[1]。起诉书虽然聚焦在反托拉斯相关原则的分析，但用户隐私 (privacy) 的考虑也是司法部主张的论点之一。司法部认为，Google 的行为不仅伤害了搜索引擎的竞争对手，且在隐私、数据保护及使用消费者数据方面，减损了一般搜寻服务的质量，因此也伤害了消费者[2]。
哥伦比亚特区地方法院于2024年8月就此案作成判决，认定Google在一般搜索引擎 (general search engines, GSEs)市场以及文字广告 (general text advertising) 市场，违法滥用独占地位而违反休曼法（Sherman Act）第2条。判决中分析了Google拥有巨量数据的实况，以及利用此项优势进入AI领域，开发大型语言模型 (LLM) 并将之导入搜寻服务，藉此策略维持Google在相关市场的垄断地位[3]。不过就Google的市场行为如何对消费者隐私造成负面影响，以及它与滥用支配力之间的因果关系，法院经过相当的分析之后，终究未能支持司法部的主张[4]。
司法部建议法院应命Google进行「数据共享」
就法院应如何命Google改正其违法行为，司法部在2024年11月首次向法院提出矫正措施(remedies)的建议，并于2025年3月进一步提出修正意见。除建议应拆分Chrome业务之外，司法部还要求Google应就搜寻索引 (Google’s Search Index) 以及广告数据 (Ad data) 数据，允许合格竞争者存取及共享 (access and sharing)，且应提供发布商退出权(Publisher Opt-Out)。在客户端数据 (User-Side data) 方面，司法部要求Google 应采用「一般作业程序中常用的技术」移除任何可识别个人身分的信息 (to use “ordinary course techniques to remove any Personally Identifiable Information”)，同时应在10年内以边际成本的价格，向现在及未来的竞争对手，就数据集提供足够的背景资料，以利其理解数据内容，其中包括（但不限于）：数据集的内容说明、用于建立数据集的抽样方法，以及所采用的匿名化处理或其他强化隐私的技术等[5]。
对矫正措施建议的批评
司法部的矫正措施建议随即在美国引起反弹与批评，主要论点有二。第一，司法部要求Google数据共享时，应在适当的安全及隐私防卫下进行 (suitable security and privacy safeguards)[6]，然而矫正措施如何执行并不明确，数据共享的结果可能引发更大的隐私风险。例如何谓「一般作业程序中常用的技术」？这项技术标准在美国并无共识。其次，命Google数据共享的结果，只是让包括中国在内的竞争者，搭Google投资研发技术创新的便车 (free-riding concerns)，使竞争者取得并轻易复制Google 的专有技术，这将严重损害美国的技术领先地位[7]。
上述疑虑虽合情合理，但司法部的新版矫正措施似乎已考虑相关风险，而有防卫机制的设计。例如，为了确保Google落实矫正措施，司法部建议应成立「技术委员会」(Technical Committee)，但该委员会成员的选择、组织运作及其权力行使的方式，主要仍在司法部控制之下。此外，有资格分享 Google数据的所谓「合格竞争者」(Qualified Competitors)，依其定义及认定标准，包括是否具有合格的数据安全能力、是否已规划进入相关市场投资并参与竞争，且未对美国国家安全造成疑虑等等，诸多面向的审查，都在司法部的掌握之中。此外，适用于合格竞争者的数据安全标准，虽然是由技术委员会提出，但仍需经过司法部批准。
显然Google资料共享义务并非全面开放，而是有限度实施，藉由完全掌控对多项不确定概念的解释权，司法部仍能就前述隐私保护、国家安全等因素做充分考虑，使风险降低以化解疑虑。
美司法部对独占事业课以数据共享义务，欧盟数字市场法有类似的规范思维
Google提供多样而整合的在线服务，掌握消费者使用数据，再透过付出巨额费用，与设备制造商、无线通信电信商及浏览器开发商成立排他性交易，预载特定操作系统、搜索引擎及内键自家应用程序，这一切都使得Google更快速取得竞争者不可能企及的规模数据(scale data)，用来训练算法以提供较佳的搜寻结果，进而使用户黏着并吸引更多使用者，达到排除竞争者维持其市场独占地位的目的[8]。Google的商业模式完全植基于规模数据的技术逻辑，因此唯有直接从数据着手，也就是如何使竞争者在数据的量与质上，有机会与Google 并驾齐驱，降低市场进入门坎，否则无从调整已经极度倾斜的市场结构，并促进数据的利用与创新。美司法部建议法院命Google 对合格竞争者，承担既深且广的资料共享义务，其原因在此。
司法部上述的规范思维，与2023年5月2日已经开始在欧盟施行的「数字市场法」(Digital Markets Act, DMA)足堪模拟。作为欧盟资料战略及整体竞争政策的一环，数字市场法的立法目标之一，就是对被欧盟执委会认定为具「守门人」(gatekeepers)地位的事业，课以特定的「事前」 (ex ante) 义务，使数据数据得以自守门人的核心平台服务 (core platform services) 向第三方流动，降低个人及企业可能面临的锁入效果，促进数字市场的公平与可竞争性。数字市场法分别就「事业对事业」(B2B)及「事业对消费者」 (B2C) 的情境，对守门人事业课以数据共享义务，以确保平台的转换或多栖 (multi-homing)不会受到限制。例如该法第6(9)条规定，守门人事业对于终端使用者或其授权的第三人，就该用户的用户数据，应免费提供有效的数据可携服务；第6(10)条亦规定，对使用守门人事业核心平台服务的企业用户，守门人事业应使之能有效、高质量且实时的存取相关使用数据。
美国与欧盟的执法立场是否趋于一致，仍有待观察
观察美国Google 案的发展与欧盟数字市场法的立法，似乎对Google这类大型科技事业课以资料共享义务，已成为美、欧竞争法执法机关的共识，但事实上双方的作法仍存在重大差异。首先，美司法部要求Google应履行数据共享义务的前提，是在特定个案下、针对单一事业施以的矫正措施，其他事业并不适用；但是欧盟数字市场法规范的共享义务虽限于「守门人事业」，但该法对欧盟事业与人民而言，是具有普遍适用性的法律，而非个案的决定。
其次，司法部向法院提出的建议，是为执行美国休曼法第2条，在事业从事违法行为后，由竞争主管机关予以诉追的「事后」(ex post) 管制性质，与欧盟数字市场法属于「事前」管制的手段，大不相同。再者，在 Google案的特定情境下，存取与共享数据的对象是Google的「合格竞争者」，但数字市场法并不存在认定竞争者的问题。最后，美司法部虽然在执行反托拉斯法的个案中，考虑到隐私保障的因素，但受保障的对象，显然局限于Google案中相关服务的使用者，其他平台服务使用者并不当然受到保护，显示美国人民隐私保护的程度不一致。但欧盟数字市场法的设计，是以欧盟「一般数据保护规则」(General Data Protection Regulation, GDPR) 为基础，数字市场法对守门人事业课以资料共享义务，可说是GDPR之下数据主体控制权的延伸与强化，并且欧盟人民享有共通的隐私保护水平。
美司法部在Google 案中建议以资料共享作为矫正措施之一，的确令人耳目一新，与欧盟数字市场法有异曲同工之妙，但二者终究不同，再加上如何对Google施以矫正措施为妥当，犹待法院裁决，因此藉竞争法的执行促进数据共享，美、欧的立场是否趋于一致，仍有待持续观察。
备注：
[1] United States v. Google LLC, 1:20-cv-03010 (APM), ECF No. 1, October 20, 2020.
[2] Id, para. 167. “…Google’s conduct has harmed consumers by reducing the quality of general search services (including dimensions such as privacy, data protection, and use of consumer data), …”
[3] United States v. Google LLC, 1:20-cv-03010 (APM), ECF No. 1033, August 5, 2024, pp. 34-45.
[4] Id, pp. 155-156.
[5] United States v. Google LLC, 1:20-cv-03010 (APM), ECF No. ECF No. 1184-1, March 7, 2025, pp.14-18.
[6] Id, pp.14, 16.
[7] Trevor Wagener, “Mandated Tech and Data-Sharing: A Remedy to “Cure” Privacy, Innovation, and U.S. Leadership”, Computer & Communications Industry Association (CCIA), March 24, 2025, https://ccianet.org/articles/mandated-tech-and-data-sharing-a-remedy-to-cure-privacy-innovation-and-u-s-leadership/, last visited April 26, 2025.
[8] Supra note 1, paras. 8, 35.
责任编辑：李淑莲
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