英国政府于2018年发布人工智能（AI）部门政纲（AI Sector Deal），宣示英国成为全球AI科技领头羊的决心。在探讨AI发展与知识产权的关系后，英国政府认为英国《著作权法》（Copyright, Designs and Patents Act 1988, CDPA）对AI训练的不友善，使英国在AI科技竞争上，处于相对劣势地位，然而历次针对AI进行修法改革皆在权利人的反弹下无疾而终。2024年7月新上任的英国工党政府将再接再厉，持续朝建立有利于AI发展的著作权环境而努力。并在决定以立法手段重新校正著作权与AI的关系后，宣布于2024年12月17日起举行为期10周以「如何在AI模型训练中使用著作权数据，为文创产业和AI开发者提供确定性的方案」为名的公众咨询，以征询公众意见作为未来英国进行相关立法、修法改革的参考。本次咨询涉及数项议题，篇幅所限，本文仅讨论其中最重要的英国工党政府就著作权与AI模型训练向公众咨询的政策背景并分析政策选项，以及应否如何放宽著作权对于AI模型训练的限制。
政策背景
AI模型开发涉及使用巨量受著作权保护的数据训练 — 例如，图像生成模型训练可能会使用到数10亿张与描述性关键词链接的图像。透过分析图像并学习模式及关联性，模型得以依用户提供的文字提示产出逼真的图像。然而，为AI训练或其他目的，使用自动化技术分析大量信息的过程通常称为「文本及数据探勘」（Text Mining & Data Mining, TDM）。TDM涉及相关信息内容的重制与提取。依CDPA之规定，重制权是著作权人专属排他权，未得著作权人的同意或符合相关例外规定为之者，即构成侵权[1]。
然而，英国早在2014年即将TDM明定为著作权保护之例外。CDPA第29A条允许研究人员于进行非商业目的之运算分析时，重制任何其得以合法进入（lawful access）的著作，无须征求著作权人同意。所谓合法进入，指研究人员得存取系争著作，例如订阅期刊或数据库，或是根据开放授权等。任何排除研究人员进行前述重制行为的契约条款，均不生效力。另外，行为人负有尽可能充分标示（sufficient acknowledgment）之义务，亦即需要标明该著作的著作权人、艺术家或创作者，以及被重制著作的名称或其他足以辨识该著作的描述。但依CDPA第29A条规定制作的著作重制物，非经著作权人同意不得让与他人，或用于非商业研究以外之目的，违反者仍构成著作权之侵害[2]。
随着AI发展日益受到重视，英国政府认为CDPA第29A条内容过于狭隘，无法满足将英国打造成为AI超级强权的政策需求。尤其是相对于美国《著作权法》的合理使用，以及日本、欧盟及新加坡等国较为宽松的TDM例外规范，更使英国在AI科技竞争上，居于相对劣势[3]。
以「如何在AI模型训练中使用著作权数据，为文创产业和AI开发者提供确定性的方案」为题对英国公众进行公众咨询
英国政府于2021年10月29日至2022年1月7日间，就「是否应放宽著作权TDM例外」规定，进行公众咨询。在2022年6月公布的公众咨询结果响应中，英国政府宣示计划引进新的TDM例外。新的例外将不再对目的设限，但保留合法进入要件，作为著作权人的保护措施。此宣示引起文学及艺术创作产业界的反弹，出版商、作家、视觉艺术家和音乐产业等纷纷表达抗议之声。因应这些抗议，英国政府于2023年2月1日，宣布暂缓引进新TDM例外的计划；于同年3月起，英国政府改弦易辙，采取鼓励产业界制定自愿性AI与著作权实务准则的策略。2024年2月，由于各方利害关系人无法达成共识，英国政府正式宣布引进新TDM例外的计划失败[4]。
然而，2024年7月新上任的工党政府决定以立法手段进行干预，宣布于2024年12月17日起就「如何在AI模型训练中使用著作权数据，为文创产业和AI开发者提供确定性的方案」展开为期10周的公众咨询，将至2025年2月25日结束，目标是「透过确保著作权人得到保护和报酬，并支持AI开发者负责任地创新，推动这两个产业的发展」[5]。
进行公众信息的政策选项
经过审酌及评估之后，英国政府决定就下列4项选项征询公众意见：
维持现状，不修改现行著作权及相关法律规定
英国政府认为，此一选项（在咨询中称为选项0）有弊无利，维持现状将使权利人和AI开发者持续面临不确定性。一方面权利人无法有效行使其权利，且难以寻求公平报酬。另一面AI开发者将继续面临法律风险，这可能特别影响小型企业和新进入者[6]。
英国政府明确表示不乐见维持现状，然而，仍欢迎各界能对此选项提供更多意见。
强化著作权，要求在所有情况下都需要授权
依此一选项，只有在取得明确授权的情况下，才能在英国使用著作时进行AI模型训练。在英国提供服务的企业不能透过在其他国家进行训练来规避这项要求[7]。
英国政府分析，此一选项的优点在于厘清法律关系，提供AI模型在英国运作时CDPA适用的法律确定性，并且为创作者提供明确的报酬途径[8]。
然而，英国政府也指出其若干缺点。首先，与其他没有如此严格法律的国家或区域（如欧盟和美国）相比，英国的竞争力大幅降低。这将使英国成为较不具吸引力的AI发展国家，减少他国相关产业对英国的投资。如此一来，可能实际上并不会增加AI相关的授权需求；其次，如何限制其他国家训练不符合英国标准的AI模型进入到英国市场，将构成一大难题；其三，另外一种风险是，某些最具效能的AI模型可能因为英国法规限制的关系无法在英国使用；这将大幅限制创新、消费者选择，以及AI应用能对英国经济上得以产生的最大效益[9]。
整体而言，英国政府认为，此一选项可能赋予权利人对其著作更大的控制权。然而，这将使AI开发者更难在英国训练领先的模型。其结果将是严重损害英国AI产业，对权利人的价值也相对有限[10]。
宽松的TDM例外
英国政府说明，此一选项指在CDPA中创设宽松的TDM例外，允许未经权利人同意即对著作进行TDM，包括用于AI训练。此项例外将允许包括商业目的在内的任何使用目的，且尽量减少其他限制，新加坡及美国就是采取这种作法的先例[11]。
英国政府认为，此一选项的优点在于改善AI开发者取得训练材料的管道，并增加对英国AI产业的投资[12]。然而，此选项缺点在于这无法满足权利人需求，因为他们将无法控制或寻求使用报酬。在美国合理使用制度下，权利人虽有可能控制和授权其内容，但可能需要透过昂贵的诉讼才能达成[13]。
整体而言，英国政府的评估是，此一选项将对英国著作权架构造成激进的改变，很可能会限制创意和媒体产业的成长。而且过于宽松的例外，同时可能违反英国的《国际法》义务[14]。
允许权利人保留权利的TDM例外，搭配透明度提升措施
英国政府说明，此一选项旨在寻求AI开发者利用著作与权利人控制著作之间的平衡点，并透过增加各方的信任和透明度来支持此一平衡。AI开发者可以使用合法取得的资料进行训练，但仅限于权利人未明确保留其权利的范围内。因此AI开发者可以在不冒侵权风险的情况下对大量网络数据进行训练。重要的是，权利人也能够使用有效且方便的技术来控制其著作的使用，并透过授权协议寻求报酬。权利人在适当情况下也可以采取集体授权[15]。英国政府指出，这是许多AI公司及欧盟正在进行或发展中的作法[16]。
依英国政府之分析，此选项优点在于，允许权利人保留其权利的TDM例外，辅以AI开发的透明度，并具有支持AI创新的潜力；在消除法律模糊性的同时，为权利人创造授权机会并减少获得报酬的障碍[17]。赋予权利人对其作品如何及何时被AI公司使用的控制权来实现这一点，有助于权利人厘清其作品如何被使用，并解决目前关于何时可以透过授权寻求报酬的不确定性。这将有助于保障创意和媒体产业的经济可行性[18]。
然而英国政府也明白，此一选项的挑战在于如何落实。要确保AI开发者对其模型训练所用的著作保持透明，且著作权利人能够个别或集体地轻易保留其权利，尚需要英国政府进一步建立有效的确保权利保留和透明度方法及标准[19]。为使权利保留和透明度措施在实务上发挥作用，需要适当的支持来鼓励广泛采用和遵守，包括在现有著作权架构内或外建立争议解决机制和监督[20]。虽然欧盟的作法不失为具有参考价值的先例，但其实际运作方式仍存在不确定性，某些方面仍在发展中。例如，欧盟内部对于权利人选择退出的方式，莫衷一是。欧盟采取例外的机制在多大程度上导致进一步授权也尚不清楚[21]。
整体而言，英国政府认为此一选项具有达成控制、取用和透明度3项政策目标，并有助于促成授权协议，确保权利人获得应有报酬的潜力，将是本次英国进行公众咨询的核心[22]。
结论
英国政府持续朝建立有利于AI发展的著作权环境而努力，放宽著作权的TDM例外规定，是其中一项重要改革措施。几经挫败后，2024年新上任的英国工党政府决定采取直接立法干预途径，并在2024年12月起进行的著作权与AI公众咨询中，提出4项政策选项：一是维持现状，不修改现行著作权及相关法律规定；二是强化著作权，要求在所有情况下都需要授权；三是规定宽松的TDM例外；最后，也是英国政府最为属意的一种，是在提升AI模型开发透明度的条件下，创设一种允许权利人保留权利的TDM例外，此次英国公众咨询将统计至2025年2月25日结束。
责任编辑：卢颀
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