李淑蓮╱北美智權報 編輯部
近年來，台灣文官體系因報考人數驟減及高離職率而面臨韌性危機，筆者藉本文提出將非核心公共服務轉型為「特許經營」模式的公私協力（PPP）戰略，提供政府參考解方。文中研究分析指出，透過《促參法》引入民間資金與專業管理，不僅能有效緩解公部門基層人力吃緊、降低行政管制的決策遲延，更能藉由開發權利金、土地租金、營運權利金、直接與外溢稅收等 5大財務機制，主動為國庫創造多元且穩定的非稅課與稅課收入，將傳統的財政負擔轉化為財政引擎。此外，本文亦借鏡新加坡「最佳採購」政策與自主機構機制，探討特許經營在實務運作中的風險防範、契約監理與公務員防護網建置，期協助台灣政府實現行政提效、財政增收與治理韌性重塑的雙贏格局。
台灣公務員人力流失之結構性成因與行政體系韌性危機
台灣政府當前正面臨一場前所未有的行政體系韌性危機，這場危機的核心在於文官體系人力的結構性流失，以及傳統「強政府、直接供給」模式在現代複雜社會需求下的功能性失調。根據考選部的最新統計數據，台灣公職考試的報考人數在短短4年間驟減三分之一，自2020年的12萬人大幅滑落至2024年的不足8萬人。這項趨勢不僅揭示了年輕世代對傳統「鐵飯碗」保障價值的重新評估，更反映出公部門職場環境與私部門人才競爭力之間的嚴重失衡。隨著人力缺口的持續擴大，特別是在台北、新北等高度都市化區域，基層行政動能已出現明顯疲態。台北市政府目前的法定員額缺口高達8,300人，而涉及高度專業技術的工務局缺額率更是突破12%。在此脈絡下，若政府繼續堅持由公務員直接提供所有公共服務，不僅會加劇現有員額的勞動強度，且引發更嚴重的離職潮，更可能導致公共服務質量的全面下滑。
探討公務員流失的深層成因，首要因素在於薪資待遇與民間市場的顯著脫節。在半導體產業與數位經濟高速發展的背景下，民間企業能提供更具彈性的薪資結構與福利待遇，而公部門受限於預算編列與俸給法規，薪資調幅長期無法追上物價與民間水平。特別是在工程技術、法律實務與資安維護等專業領域，初任的基層公務員與同資歷民間從業者的薪資差距可能高達3成以上。
此外，年金改革雖然在財政永續上具備必要性，但在程序上卻對文官體系的制度信任造成了不可逆的衝擊 。所得替代率的下修使年輕公務員產生「做越久、保障越少」的負面心理預期，進而導致公職作為終身職業的誘因徹底消亡。在行政環境方面，台灣特有的政治行政環境使事務官處於政務官決策轉向與民意高度監督的夾縫中，地方政府在推動大型開發或建設案時，公務員面臨極高的司法風險。在「做事被查，不做事也被查」的陰影下，基層公務員傾向於保守行政，而優秀人才則選擇離開體制以規避潛在的法律訴訟風險 。
最後，行政機關內部僵化的階層式管理與考績制度，使得職場霸凌與過勞問題隱形化，缺乏有效的心理支持與申訴救濟機制，導致公務員在面對高壓環境時往往只能選擇離職 。表1系統性彙整了目前台灣主要地方政府及專業單位的員額缺損與結構性原因現狀。
| 區域／單位 | 員額統計現狀 | 流失與缺額統計 | 核心結構性成因分析 |
| 台北市政府 | 法定員額 7.6萬人 | 缺額 8,300人（約 10.9%） | 薪資與民間市場脫節、工作量繁重、科技與金融產業競爭引流 |
| 台北市工務局 | 總體專業技術員額 | 額 450人（約 12.32%） | 專業技術人才外流、工程監理責任與司法風險偏高、待遇缺乏彈性 |
| 新北市政府 | 2024年底統計 | 離職率達 7.57% | 基層業務繁重、職場約束限制多、管理思維僵化、工程開發壓力大 |
| 高雄市政府 | 非警消教職缺統計 | 缺額約 600人（約 6.7%） | 工作負荷沉重、基層缺乏實質激勵機制、南北薪資與職涯發展考量 |
表1. 目前台灣主要地方政府及專業單位的員額缺損與結構性原因現狀；整理製表：北美智權報 /李淑蓮
筆者認為，為了有效緩解行政機關的人力壓力並維持公共利益，國家治理模式必須朝向公私協力（Public-Private Partnership, PPP）進行戰略轉型。將非核心、具服務性質的業務透過外包或特許經營等方式移轉予民間辦理，已成為一個不可迴避的戰略議題 。
公共服務移轉民間之法源架構與促參特許模式之比較
為了解決人力不足並提升效能，政府必須靈活運用現行法律工具，將非核心業務移轉至民間辦理 。在台灣，這類移轉主要依循《行政程序法》、《政府採購法》與《促進民間參與公共建設法》（以下簡稱促參法）等3套法律架構。這3者在適用對象、權力授權、合約關係與風險分配上各有不同，必須根據業務性質進行精準選擇 。
行政程序法第16條規範之「權限委託」模式涉及公權力的行使。行政機關依法規將其部分權限委託民間辦理時，受託人在委託範圍內視為行政機關，並得以自己名義對外行使職權並作成行政處分。其法律要求極為嚴謹，委託必須有法律或法律具體授權之法規命令作為依據，且不得為權限之全部委託，同時機關必須將委託事項及法源依據公告。在責任歸屬上，執行委託職務之民間人員在法律地位上視為公務員，需遵循行政迴避與利益衝突迴避之規範，若侵害人民權利，國家仍需負損害賠償責任 。
對於不涉及公權力行使的庶務性、技術性事務，機關通常依據《政府採購法》辦理。這類委外多屬私法勞務給付，例如環境清潔、保全服務、文書資料輸入等；採購行為必須強調公平、公開與程序透明，通常透過公開招標程序決定承辦廠商，機關與廠商之間屬於承攬或委任契約關係。同時，機關該透過驗收與契約罰則確保服務品質，但廠商不具備行政處分權。此模式的局限在於契約期限通常較短，且容易落入低價競標，難以建立長期的戰略夥伴關係。
相較之下，依據《促參法》所推動的「特許經營」模式，則是台灣公私協力最重要的法律架構。與採購法不同，促參法強調民間投資與經營的長期夥伴關係，常見模式包括OT（營運-移轉）、ROT（修建-營運-移轉）與BOT（興建-營運-移轉）。在特許經營權的架構下，政府授予民間機構在特定期間內獨立經營公共設施的權利，並允許其向使用者收費，以回收興建與營運成本 。這種模式不僅給予民間極大的經營彈性，更能透過市場機制的引入，徹底活化公有資產並減少財政支出。表2針對上述3種法律模式之核心機制與優缺點進行了對比分析。
| 法律類別 | 適用範圍與核心機制 | 優點與運作效益 | 局限性與潛在風險限制 |
| 《行政程序法》第16條 | 涉及對外行使公權力之特定業務（如檢驗、特定資格驗證） | 法律地位明確，受託人在授權範圍內視為行政機關，具備處分權能 | 程序極為嚴謹，必須有法律或具體法規命令授權，且不得進行全面性委託 |
| 《政府採購法》（GPA） | 庶務性、技術性、短期且不具公權力之勞務給付（如清潔、客服） | 招標程序簡便透明，適用於標準化、重複性高之事務，機關便於依約驗收 | 容易落入價格惡性競爭，難以建立長期戰略夥伴關係，且合約彈性較低 |
| 《促進民間參與公共建設法》 | 具公共建設性質之營運（如文創園區、交通樞紐、污水下水道） | 活化公有資產，引進民間資金與經營效率，並由廠商自負盈虧並向使用者收費 | 契約期程長，合約設計極為複雜，且涉及高額的前期評估與談判成本 |
表2. 《行政程序法》、《政府採購法》與《促進民間參與公共建設法》（以下簡稱促參法）3種法律模式之核心機制與優缺點對比分析 ；整理製表：北美智權報 /李淑蓮
藉由清晰的法源定位，主辦機關能根據公共建設的自償率與公益性，靈活選取最適法規路徑。在面對政府預算與人力吃緊的雙重局限下，促參法所提供的特許經營模式，正逐步成為引領行政體系走向現代化與財務健全化的關鍵引擎 。
特許經營活化資產與翻轉國庫財政之收益生成機理
在公務人力流失與財政壓力雙重夾擊下，以「特許經營」形式推動業務委外，其核心價值已超越了單純的人力補充，而是一種能夠同時實現「政府行政提效」與「國庫財政增收」的雙贏戰略。這種雙贏局面的達成，深植於公私協力模式獨特的財政與營運機理中 。
從效率提升的維度來看，特許經營模式能夠引入私部門的專業管理與市場競爭活力。公部門機關由於受限於法規繁冗、人事編制僵硬以及層級化決策流程，往往不易對市場變動與民眾需求做出及時反應，進而拉高了管制成本並導致決策遲延。相反的，民間特許機構具備高度的商業管理彈性與成本效益意識，能透過靈活的人力調配、先進技術的導入以及創新工法的應用，實現公共建設興建與營運成本的最小化，並顯著提升服務的即時性與品質。同時，透過特許合約中的服務水準協議，政府可以從繁瑣的第一線微觀執行工作中解脫，轉而扮演宏觀的法規監理與績效評估角色 。
為了更直觀地闡明傳統採購與特許經營（促參）在財務效益上的根本差異，我們可以從政府長期收支結構的變化來進行分析。
在傳統政府自辦或勞務採購的模式下，政府的財務支出呈現「重擔在身」的狀態。在建設初期，政府必須從公務預算中一次性撥付極為龐大的「興建與固定資產購置成本」，或者透過舉債來籌措資金並負擔利息。進入營運期後，政府除了需要長期負擔「每年營運、人事與庶務維護支出」之外，還必須承擔編制內公務人員因為該項業務而產生的「長期退休年金給付義務」，這將對國家財政造成數十年的隱形債務累積。雖然政府能向民眾收取規費或服務費，但這類收費往往基於政治或社會公益考量長期被壓低，根本無法回收成本，最終導致傳統模式下的國庫淨現金流長期呈現嚴重的赤字狀態 。
相反的，在特許經營（Concession）模式下，政府的前期資金募集壓力、興建、營運等風險得以完全移轉給民間特許機構。此時，政府的財政角色發生了根本性轉變，從「單純的出資者」轉化為「收益的分享者」。在這種模式下，國庫不僅免除了高額的建設與長期營運成本，更能藉由以下5大財務機制實現多重增收 ：
- 開發權利金：民間特許機構為了取得特定年期的特許經營權，必須在簽約時或營運前向政府繳納一筆一次性或分期的開發權利金，這為國庫注入了即時且可觀的歲入 。
- 土地租金：公有公用土地在特許經營合約下，民間機構必須定期向政府繳納土地租金。雖然為提高自償率，政府通常會依據租金優惠辦法給予一定折扣，但這仍能確保國庫在特許期間獲得數10年穩定且非稅課的非公用資產租金收入。
- 營運權利金：政府可依據個案財務試算，要求民間機構每年按營業收入或稅後純益之固定比例（或階梯式比例）繳交營運權利金。筆者強調，契約中必須建立「權利金定期檢討及調整機制」，以因應外部經濟環境之變遷，確保政府與民間得以共享促參案之超額利潤，避免發生商業利益由廠商獨占而市民承擔借款利息之不合理現象。
- 直接與外溢稅收：特許機構在營運期間必須依法繳納之營利事業所得稅、地價稅、房屋稅、契稅，以及因銷售勞務依法報繳之營業稅等，直接充實地方與中央稅收。此外，特許經營案（如大型文創園區或交通轉運站）往往扮演區域經濟發動機的角色，能有效帶動周邊土地升值與相關商業聚落繁榮，從而擴大地方政府的地價稅、房屋稅與土地增值稅之「稅收外溢效應」。
- 極低的政府監督成本：相較於傳統自辦模式下龐大的營運與人事成本，政府此時僅需編列極少之合約稽核與績效評估行政成本，實現行政與財政負擔之極小化。
實證數據亦強烈支持特許經營之財政翻轉效應。根據財政部的統計，截至2023年4月底，台灣累計簽約之民間參與公共建設案件共達2,179件，引進民間投資金額高達2兆2,083億元 (新台幣，下同）。在契約期間內，這些特許案件為政府累計減少了高達1兆9,433億元的財政支出，並相對增加之財政收入為1兆2,949億元，同時創造逾41萬個就業機會。表3針對傳統採購與特許經營（促參）之財務特徵進行了對比分析。
| 財務特徵維度 | 傳統政府自辦／勞務採購模式 | 特許經營（促參 BOT／ROT／OT）模式 |
| 興建與初期資金籌措 | 政府編列公務預算或舉債籌資，財政壓力巨大 | 由民間特許機構自行籌資並自負盈虧，政府維持零出資 |
| 營運期經常性支出 | 需長期負擔高額人事、退休年金與設備維護支出 | 由民間機構完全承擔營運與設備更新費用，免除政府負擔 |
| 國庫非稅課歲入 | 無（僅有微薄且不具自償性之規費收入） | 穩定收取開發權利金、土地租金及動態調整之營運權利金 |
| 稅收貢獻度 | 無租稅貢獻，且政府機關需承擔資產之折舊與免稅損失 | 創造營所稅、營業稅、房屋稅、地價稅，並活化周邊商圈稅基 |
| 財政風險歸屬 | 由政府（即納稅人）完全承擔工程延誤與營運虧損之財政黑洞 | 將技術、財務、營運及市場風險轉移予民間，建立財政防火牆 |
表3. 針對傳統採購與特許經營（促參）之財務特徵對比分析；整理製表：北美智權報 /李淑蓮
特許經營模式不僅成功化解了公務員流失所造成之一線服務供給危機，更透過市場機制將公有資產轉化為源源不絕的國庫收入來源，完成了從「財政負擔」向「財政引擎」的戰略轉型。
國內外實務運作模式與新加坡最佳採購政策之治理經驗
在實務運作上，公共服務的特許經營與委外策略應營持「核心業務留用、非核心業務釋出」的原則，並依據業務的技術複雜度、公益性與自償率進行分類推動 。
對於具有高度社會公益性、文教與社福性質之場域（如體育館、圖書館、美術館、老人中心），「特許經營」則是平衡財政負擔與維持服務品質的最佳途徑。在台灣，這類場域多採用 OT 或 ROT 模式進行活化。例如，國立傳統藝術中心（宜蘭園區）在初期即採用 OT 模式委託民間經營，政府將不涉及公權力的餐飲、住宿、演藝等設施交由民間專業團隊推廣，政府則專注於文化資產的保存、研究與核心補助政策之擬定。另一個極具代表性的案例為台北市的華山文創園區，該案採用 ROT模式，由民間投資增建與改造舊酒廠空間，在15年的營運期間舉辦了超過2萬場活動並吸引3,000萬人次造訪。這類特許模式不僅使政府無需編列高額預算維護歷史古蹟，更藉由民間的創意經營，為政府帶來可觀的營運權利金、地租與周邊商業稅收，堪稱資產活化與國庫增收的典範。
國際經驗方面，新加坡在公務人力精簡與公共服務外包領域的「最佳採購」（Best Sourcing）政策，對台灣當前的治理轉型具有極高參考價值。新加坡人力部與三方夥伴推行之最佳採購原則，反對僅以價格為導向的低價採購，其核心理念在於確保受託廠商能提供穩定且高質量的服務，同時保障第一線勞工的薪資福利與職涯發展，從而避免外包導致服務崩潰與社會對立。表4將新加坡「最佳採購」政策之核心支柱與傳統採購模式之瓶頸進行對比分析。
| 評估維度 | 傳統政府採購模式之瓶頸 | 新加坡「最佳採購」政策之創新實踐 |
| 契約計價機制 | 以規定投入人數（人頭計價）為主，管理僵化，廠商缺乏效率激勵 | 績效導向契約（Outcome-based）：以服務最終成果（如清潔品質、妥善率）計價，由廠商彈性調配人力 |
| 勞工權益保障 | 容易陷入價格惡性競爭，導致第一線外包人員長期低薪、流動率高 | 保障基本勞權與薪資（Progressive Wage）：推動遞進式薪資架構，確保外包勞工享有合理待遇與升遷 |
| 夥伴關係期程 | 契約期限多為一年一約，廠商無動機投資設備，行政交接成本高 | 建立長期夥伴關係：簽訂複數年期合約，鼓勵廠商投入自動化研發、機具採購與人員長期培訓 |
| 甄選評分標準 | 偏重最低標或價格得分，導致服務品質「劣幣驅逐良幣」 | 重視服務質量指標：將技術實力、創新提案與服務質量權重設為評選最主要標準，翻轉價格決定論 |
表4. 新加坡「最佳採購」政策之核心支柱與傳統採購模式之瓶頸對比分析；整理製表：北美智權報 /李淑蓮
此外，新加坡推行的「自主機構」（Autonomous Agencies, AA）機制亦值得借鏡。該機制允許部分政府部門轉型為半獨立的行政法人或自主機構，在預算執行與人事管理上擁有高度自主權，可以像私人公司一樣依據市場供需彈性調整薪資結構以吸引頂尖人才，但必須承諾並達成特定的績效目標。同時，外包必須與數位自動化深度結合。新加坡人力部即透過線上服務系統將高達90%的服務請求轉化為次日自動處理，從根本上降低了對編制內與委外人力的雙重依賴。
轉型特許經營之風險防範、契約監理與未來戰略建議
將公共服務委外或轉向特許經營，雖能有效緩解人力短缺並充實財政，但在實務上亦伴隨著政治、法律、資訊安全與社會公正等多元風險，必須建立嚴密的風險控管與保障機制。
首先，風險分配的公平性是特許經營案能否永續運作的基石。在公私協力關係中，合理的風險配置原則應是「將風險分配給最能控制該風險的一方」。民間機構應承擔其能控制的營運、技術與財務風險；而政府則應承擔法令變更、土地取得與不可抗力等政策與系統性風險。若政府片面變更特許契約 （例如在無合約依據下強行限制費率調幅，導致民間機構合理營收受損），應建立明確且具公信力的補償與調解機制，否則極易導致公私合作關係破裂，最終損害公共服務之連續性。同時，如前文所述，為防止公共利益被私人壟斷，契約必須嵌入雙向的權利金調整條款，當外在經濟環境顯著優於預期時，政府有權依法調高營運權利金，以保障國庫收益並維護社會公平。
其次，資訊安全與最終公共責任的維繫是不容妥協的底線。現代公共服務涉及大量民眾的敏感個人資料。一旦外包或特許經營廠商發生資安漏洞或資料外洩，將對政府的信任度造成毀滅性打擊。因此，在委外契約中必須明訂強制性的資安標準，要求受託廠商必須通過國際級資安認證，並接受機關隨時抽檢。在法律責任上，依據《行政程序法》及相關函釋，縱使業務已委託民間辦理，國家仍是最終公共責任的承擔者。受託行使公權力之民間人員在執行職務時，若因故意或過失侵害人民權利，人民仍得依法向國家提起國家賠償，國家賠償後再向有故意或重大過失之受託人進行求償，此一法律關係必須在合約中以嚴謹的追償條款予以落實。
最後，職場文化的衝突與外包人員的權益保障，是維持公共服務穩定性的關鍵隱形因素。當委外派遣人員、承攬廠商員工與編制內公務員在同一個場域協同工作時，容易因薪資待遇差距、身份認同差異以及指揮權責不清而產生心理隔閡與職場摩擦。政府在設計外包與特許經營模式時，必須嚴格禁止將公務指揮權直接施加於承攬廠商之員工，避免構成實質違法派遣。同時，必須建立獨立於機關之外的申訴管道與心理諮商機制，確保所有在公部門場域工作的人員，不論編制內外，皆能平等地受到《職業安全衛生法》與尊嚴工作規範的保護，如此方能建構和諧且高效的公私協作生態 。
面對日益嚴峻的人力流失與財政緊縮，筆者為台灣行政體系之轉型提出以下3項具體戰略建議：
- 建立「契約管理與績效監理」核心能力：公務員的角色必須從「第一線執行者」全面轉型為「專業契約經理人」。政府應重構公務人員培訓體系，系統性增強其在合約規格設計、服務水準協議（SLA）制定、財務評估與商業談判，以及運用大數據和數位工具進行績效動態監管的能力，確保特許案件之公共利益與國庫回饋機制得以落實。
- 推動法制面的系統性修訂，建立公務員防護網：政府應進一步明確「公共服務」納入促參法「公共建設」之適用範圍（積極導入促參2.0中有關有償PPP、社會住宅、長照及社會福利等新興特許領域），減少基層公務員在法律適用上的遲疑與行政摩擦。同時，針對管理特許經營案而面臨高度司法與廉政風險的事務官，應在《公務人員保障法》中建立完善的專業法律諮詢、集體訴訟補助與國家賠償責任分擔機制，排除因創新嘗試而產生的職業恐懼。
- 推動自主機構試點與專案激勵薪資：建議參考新加坡自主機構模式，優先選擇部分高度專業、技術導向且急需民間專才的部會（如數位發展部、交通部重大工程單位）進行先期試點，賦予其在一定預算總額內決定薪資與彈性聘用民間高階專才的權力。對於留在體制內負責監督管理數百億特許合約與高額國庫歲入的關鍵事務官，則應增設「公私協力專案管理加給」或「績效考核獎金」，使其待遇與管理之複雜度、責任承擔相稱，從根本上留住文官體系之核心骨幹。
透過法制與機制的雙軌革新，特許經營模式將能協助行政體系從繁瑣的庶務執行中解脫，並在確保公平、透明與維護公共利益的前提下，將民間的技術、資金與創意，轉化為推動公共治理提效與國家財政增收的雙重驅動力，實現永續、具韌性且互利共榮的公私協力新局。
參考資料
- 公務員報考人數驟降的真相；草根影響力新視野，2025/11/30
- 自嘲“鐵飯碗”變“高壓鍋”，島內爆發公務員離職潮；人民網，2025年11月06日
- 【投書】無法根絕的公務人員職場霸凌，或許是政府改革的決心不足；林安慈，天外雜誌投書，2024-12-12
- 陳昭姿觀點：官場霸凌豈能視若無睹！；風傳媒，2025-12-18
- 委託行使公權力；三民輔考，最後瀏覽日：2026/06/13
- 解釋令函；臺北市法規查詢系統，民國109年07月22日
- 主管法規查詢系統 – 法務部-相關行政函釋；法務部，民國102年10月 17日
- 促參系列-促參與政採比較(二)-委外經營案件適用促參法與政府採購法之比較；Sabrina的法律秘密花園（林心惠律師），Apr 03 Fri 2015
- ROT 是什麼？OT、ROT 差異？基隆東岸廣場是OT 還是ROT？；房感不動產科技HouseFeel，2026/3/31
- Better, Faster, Cheaper: Service Transformation and Channel Migration at the Ministry of Manpower；CSC Knowledge，Apr 2007
- Best sourcing practices；Ministry of Manpower；最後瀏覽日：2026/06/13
- SECTION 5: MAKING GOVERNMENT MORE EFFECTIVE；Commonwealth iLibrary，最後瀏覽日：2026/06/13
- New Initiative to Make Hotel Industry Lean；NTUC News，03 Apr 2017
-
Manpower for Strategic Economic Priorities Scheme (M-SEP)；Government of Singapore，Last Updated: 12 January 2026
- 促參案之爭議類型與解決機制；財稅研究第 47 卷第 3 期，最後瀏覽日：2026/06/13
- BOT 法制的經濟分析與財務功能 – 月旦知識庫；財稅研究第 48 卷第 4 期，最後瀏覽日：2026/06/13
- 促參案件提前終止地上權設定契約法律問題之研究；財稅研究第 52 卷第 3 期，最後瀏覽日：2026/06/13
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